I SA/Wa 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta [...] i Miasta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących: Skarbu Państwa - Prezydenta [...] oraz Miasta [...] kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2013 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha, pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność P. i J. W., oznaczonej jako dział II na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewódzki Urząd Ziemski w W. orzeczeniem z [...] sierpnia 1945 r. [...], wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), stwierdził że działy ziemi oznaczone na planie gruntów majątku "[...]" sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. numerami I i III o łącznej pow. [...] ha, stanowiące własność Zakładów [...] (pkt 1) oraz numerem II o pow. [...] ha, stanowiące własność J. i P. W. (pkt 2) - nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z dekretem z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13; dalej: "dekret PKWN") W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że z aktu notarialnego z [...] listopada 1937 r. (w orzeczeniu omyłkowo podano datę [...] lipca 1937 r.) rep. Nr [...] wynika, iż z ww. nieruchomości ziemskiej powiatu [...] wydzielono na imię J. i P. małż. W. dział gruntu o pow. [...] ha, wskutek czego powstały dwa samodzielne gospodarstwa, z których żadne nie przekracza norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Orzeczenie to stało się ostateczne. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] czerwca 1949 r., wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o powstępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341, ze zm.; dalej: "r.p.a."), w punkcie 1 uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z [...] sierpnia 1945 r. Natomiast w punkcie 2 orzekał, iż nieruchomość ziemska "[...]" o pow. [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych przeszła w dniu [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W motywach tego orzeczenia Minister podał, że umowa na którą powoływał się Wojewódzki Urząd Ziemski nie przeniosła skutecznie własności, ponieważ nie uzyskano uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, zgodnie z art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz.U. Nr 73, poz. 428 ze zm.). W konsekwencji nieruchomość ta o łącznej pow. [...] ha stanowiła całość, a tym samym orzeczenie z 1945 r. wydane zostało wbrew przepisom przywoływanego dekretu, a więc bez podstawy prawnej. Wnioskiem z [...] grudnia 2012 r. M. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., S. W., P.R., M. R., E. Ł. i P.W. -następcy prawni małżonków P. i J. W., wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej na planie z 1937 r. jako dział II. Rozpoznając ten wniosek Minister miał na względzie to, że w odniesieniu do orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. została sformułowana w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 387/06 ocena prawna, wedle której przy wydawaniu tego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. W związku z powyższym decyzją z [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 stwierdził nieważności orzeczenia z 2 czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] ha, pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność J. i P. małż. W., oznaczonej jako dział II na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. Nawiązując do oceny prawnej sformułowanej w wyroku NSA z 26 stycznia 2007 r. Minister wywodził, że kontrolowane orzeczenie rażąco narusza art. 101 ust. 1 lit. b. r.p.a., gdyż niedopuszczalne było połączenie w jednym trybie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN. Tryb uchylania decyzji jako nieważnej, o którym mowa w tym przepisie był bowiem trybem nadzwyczajnym, w którym nie orzeka się co do istoty sprawy załatwionej w trybie zwykłym. Rażące naruszenie prawa przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, wynikało także z niedopuszczalnego wkroczenie przez ten organ w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1937 r. Nr [...] w zakresie przeniesienia majątku pod nazwą "[...]" o obszarze [...] ha na imię J. i P. małżonków W., w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby w zakresie ważności powyższego aktu orzekał właściwy do rozstrzygania w tej kwestii sąd powszechny. O nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej można zaś mówić jedynie wówczas gdyby w tej sprawie, stosownie do art. 8 rozporządzenia tymczasowego, zapadło rozstrzygnięcie właściwego sądu, którego w przedmiotowej sprawie jednak nie przywołano. Odnosząc się natomiast do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, których zaistnienie w myśl art. 156 § 2 k.p.a., stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprawdzie dostrzegał, że przejęte grunty zostały rozdysponowane - będąc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub publicznego -niemniej ocenił, że prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków kontrolowanej decyzji, która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Jedynym bowiem skutkiem decyzji było przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Z tego też względu uznał, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części, w której wnioskodawcy posiadają interes prawny. Jednocześnie organ odstąpił od doręczania decyzji wszystkim osobom legitymującym się obecnie tytułem prawnorzeczowym oceniając, że podjęta decyzja nie może dotknąć ich interesów prawnych. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej Prezydent [...] w imieniu Skarbu Państwa, Miasto [...] oraz Agencja Mienia Wojskowego. W następstwie rozpoznania tych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, podtrzymując co do istoty podnoszoną w niej argumentację. Dodatkowo organ, odwołując się ujętego w punkcie 3 protokołu walnego zgromadzenia akcjonariuszy spółki Zakłady [...] z [...] listopada 1937 r. (akt notarialny rep. Nr [...]) wskazywał, że czynność prawna objęte tym punktem (przeniesienie własności części nieruchomości ziemskiej na rzecz P. i J. małż. W.) miała charakter rozporządzający i jako umowa mieściła się w katalogu zdarzeń prawnych, które zgodnie z art. 711 Kodeks Napoleona prowadziły do nabycia własności dóbr. Jednocześnie przy dokonywaniu tej czynności zachowana został forma wymagana art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 84, poz. 609). Nie dokonano wprawdzie przepisania tytułu własności w księdze hipotecznej, nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż na obszarze b. Królestwa Kongresowego nie obowiązywała zasada konstytutywnego wpisu. W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych Minister wywodził, że orzeczenie o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust 1 lit. e miały charakter deklaratoryjny i nie prowadziły do przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż to następowało ex lege. Tytułem zaś do wpisania własności Skarbu Państwa, nie było orzeczenie wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR, tylko zaświadczenie właściwego urzędu ziemskiego. Tym samym kontrolowane orzeczenie nie wywołało skutków, które można by oceniać jako nieodwracalne. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że orzeczenie wywołało skutki cywilnoprawne, to polegałyby one jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa określonej rzeczy. Dalszy zaś obrót tą rzeczą (nieruchomością) wykracza poza same skutki orzeczenie. Minister podtrzymał także swoją ocenę, że nie było potrzeby doręczać decyzji nadzorczej obecnym właścicielom (za wyjątkiem Skarbu Państwa reprezentowanego przez właściwego starostę oraz Agencję [...], a także jednostce samorządu terytorialnego), gdyż w jego ocenie kwestionowana decyzja nie wpływa na sferę praw i obowiązków aktualnych właścicieli. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniósł w imieniu Skarbu Państwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej Prezydent [...], a także Miasto [...]. Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zarzucił decyzji: 1.naruszenie art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego zmierzającego do precyzyjnego ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości wchodzących dawniej w skład majątku "[...]", co ma decydujące znaczenie dla ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz ustalenie, czy w sprawie zachodzą, a jeśli tak – to w jakim zakresie – nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.; 2. art. 10 § 1 i art. 64 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom, tj. obecnym właścicielom lub użytkownikom wieczystym gruntów wchodzących w skład dawnej nieruchomości ziemskiej; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez dopatrzenie się rażącego naruszenia prawa wydaniem ocenianej decyzji z [...] czerwca 1949 w sytuacji, gdy nieruchomość ziemska stanowiła całość o pow. [...]ha, w tym [...] ha stanowiło użytki rolne; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. poprzez uznanie, że iż w sprawie zachodzi tak rażące naruszenie prawa procesowego, że może ono być podstawa do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego sprzed 64 lat; 5. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne co najmniej względem części przedmiotowej nieruchomości oraz nie wydanie w ślad za tym decyzji stwierdzającej co najmniej w części, wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa. Miasto [...] zarzuciło decyzji: 1.naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez błędne przyjęcie, że na mocy aktu notarialnego z [...] listopada 1937 r. nastąpił prawny podział gospodarstwa rolnego o łącznej pow. [...] ha, w tym ponad [...] ha gruntów rolnych, na dwa samodzielne gospodarstwa, co spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia z [...] sierpnia 1945 r. o wyłączeniu spod działania dekretu PKWN; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia poprzez całkowite pominięcie faktu, że przedmiotowa nieruchomość w urządzonej dla niej księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", która to księga zachowała moc księgi wieczystej, zawiera ogólnej powierzchni [...] ha, co potwierdzają stosowne zaświadczenia sądowe z [...] listopada 1983 r. oraz [...] lutego 2005 r.; 3.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. w części dot. nieruchomości o pow. [...] ha pomimo tego, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołał ona nieodwracalne skutki prawne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w obszernych uzasadnieniach skarg, wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2013 r. W odpowiedziach na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania – następcy prawni małżonków [...]. Postanowieniem z 21 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy objęte tymi skargami do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich zawarte Sąd podzielił. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a w takim trybie wydana została zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) jest postępowaniem odrębnym od postępowania rozpoznawczego, a jego istotą jest ustalenie, czy poddana w tym trybie kontroli decyzja dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 k.p.a. w ramach prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Przy czym stwierdzenie przez organ nadzoru takiej wady nie zawsze prowadzić będzie do eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanego rozstrzygnięcia, a to ze względu na zaistnienie przeszkody w postaci negatywnych przesłanek nieważności określonych w art. w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ 10 lat - jeśli chodzi o wady wymienione w pkt 1,3, 4 i 7 § 1 art. 156 k.p.a. bądź nieodwracalne skutki prawne jakie wadliwa decyzja wywołała). "Nieodwracalne skutki prawne", o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. Takimi są czynności cywilnoprawne, wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, których organ administracji nie ma możliwości znieść w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy skutkami, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie są następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne ocenione w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 428/12, a także uzasadnienia do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 oraz uchwał NSA z dnia 16 grudnia 1996 sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99). Tego rodzaju skutki właśnie mogło wywołać – wbrew temu co twierdzi organ nadzoru - w odniesieniu co najmniej do części znacjonalizowanych nieruchomości ich zbycie na rzecz osób trzecich, co było możliwe w warunkach pozostawanie w obrocie prawnym przez ponad 60 lat kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. Orzeczenie to choć miało przede wszystkim charakter deklaratoryjny – jak wszystkie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13; przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN"), gdyż skutek w postaci przejścia nieruchomości ziemskich objętych zakresem przedmiotowym dekretu na własność Skarbu Państwa następował ex lege z datą wejścia w życie w tego aktu normatywnego, niezależnie od podejmowanych w tym względzie indywidualnych aktów stosowania prawa – to zawierało w sobie także, czego zdaje się nie dostrzegać Minister, element konstytutywny. Z jednej strony znosiło bowiem skutek prawnorzeczowy wywołany ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z [...] sierpnia 1945 r. L.dz. [...], wydanym w trybie § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), o niepodpadaniu pod ww. przepis dekretu nieruchomości stanowiącej własność małżonków W. Z drugiej zaś stanowiło podstawę do przejęcia – w sposób bezprawny z punktu widzenia regulacji prawnych ustanowionych w dekrecie - przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości, a przez to stworzenie podstaw prawnych do późniejszego zadysponowania jej wyodrębnionymi geodezyjnie częściami poprzez ustanawiania na nich prawa użytkowania wieczystego, co należy kwalifikować jako bezpośredni skutek orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego - w tym sporządzonej na zlecenie następców prawnych dawnych właścicieli ekspertyzy geodezyjnej, zawierającej wykaz działek obecnie wchodzących w skład nieruchomości objętej na mapie [...] sporządzonej w roku 1937 działem II - wynika, że część działek ewidencyjnych pochodzącej z przedmiotowej nieruchomości znajduje się w użytkowaniu wieczystym różnych podmiotów. W konsekwencji należy zbadać czy aktualnie istniejące na gruncie prawo użytkowania wieczystego, pierwotnie powstało w wykonaniu wydanych w tym przedmiocie (po nacjonalizacji nieruchomości) decyzji administracyjnych, względnie decyzji o uwłaszczeniu ex lege przedsiębiorstw państwowych, czy też jest efektem wyłącznie obrotu cywilnoprawnego realizowanego przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. O ile bowiem sytuacja, gdy prawo takie powstało w efekcie uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych (potwierdzonego deklaratoryjną decyzją) lub w wykonaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży położonych na gruncie budynków i urządzeń, nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej w trybie dekretu PKWN (gdyż wydane w tym przedmiocie decyzje mogą być przez organ wzruszane na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że ustanowienie przez Skarb Państwa po 1949 r. czy jednostkę samorządu terytorialnego na niej prawa użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej uniemożliwiało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Organ ten działając bowiem w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie miał umocowania do odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której własność wyodrębnionych geodezyjnie i prawnie części przejętej w trybie dekretu PKWN nieruchomości i znajdujących się na nim naniesień lub prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotom, które te prawa nabyły w dobrej wierze. Akceptując zatem ukształtowany w efekcie wadliwego orzeczenia niepodlegający wzruszeniu na drodze postępowania administracyjnego stan faktyczny i prawny części przejętej nieruchomości, a więc istniejące na niej stosunki własnościowe i konsekwencje prawne wynikające z respektowania praw osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, Minister winien poprzestać na stwierdzeniu na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowane orzeczenie, w granicach w jakich wywołało nieodwracalne skutki prawne, wydane zostało z naruszeniem prawa, a nie orzekać o jego nieważności na podstawie § 1 art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w takich okolicznościach faktyczno-prawnych, właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzebę zapewnienia ochrony prawnej osobie trzeciej, jak podkreślono w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 90/10 OSNC 2011/7-8/76 (w której rozstrzygnięto zagadnienie prawne czy rękojmia ta chroni nabywcę użytkowania wieczystego w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela), ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Zaniechanie szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postepowaniu nadzorczym orzeczeniem (będące efektem błędnego wnioskowania o braku jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych nim wywołanych, a to z ze względu przyjęcia koncepcji wyłącznie deklaratoryjnego charakteru orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r.) było wadliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tego orzeczenia w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność małżonków [...] nieruchomości o pow. [...]ha, mimo że część aktualnie istniejących na tym obszarze działek stanowiła przedmiot obrotu cywilnoprawnego – tytułem przykładu można tu przywołać ujętą w znajdującym się w aktach wykazie geodezyjnym działkę nr [...]. objętą KW [...]. Skoro zatem kwestia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem, co do którego stwierdzono zaistnienie wady rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie została przez organ nadzoru zbadana, to tak przeprowadzone postępowanie nadzorcze w sposób istotny narusza zasady procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a podjęta w takich warunkach decyzja oceniana być musi jako wydana z naruszeniem art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ustaleń w tym zakresie nie może przy tym dokonać rozpoznający sprawę Sąd, który sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego sprawy administracyjnej. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest merytoryczne jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z 8.02.2012 r. sygn. akt II GSK 1544/10 dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwe prawnie było także formułowanie treści rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego częściowo ostateczne orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, bez precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenie geodezyjnego nieruchomości, których ono dotyczy. Odwołanie się w sentencji decyzji jedynie do obszaru nieruchomości i jej historycznych oznaczeń hipotecznych, a także mapy podziału z 1937 r. (co miało miejsce w niniejszej sprawie) powoduje bowiem, że tak zredagowane rozstrzygnięcie organu nadzoru, bez sięgnięcia do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jest faktycznie niewykonalne. Powyższe naruszenie zasad postępowania oraz przepisów prawa materialnego prowadzić musi więc do uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonej decyzji jak też uchylenia, na zasadzie art. 135 tej ustawy, poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 2013 r. Sąd podziela natomiast stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do obarczenia ww. orzeczenia organu nadzoru z [...] stycznia 1949 r. wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszenia w ten sposób art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o powstępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341, ze zm.; dalej: "r.p.a.") poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego uregulowanego w tym przepisie do ostatecznego orzeczenia wydanego w przedmiocie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN należących do małżonków [...] nieruchomości, jak też niedopuszczalnego prawnie połączenia w jednym postępowaniu trybu nadzorczego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że kwestia wydania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych ww. orzeczenia z rażącym naruszeniem przywołanego przepisu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z tych przyczyn, została już przesądzona w wydanych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 387/06. Mimo, że wydany on został na tle sprawy o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części odnoszącej się do określonych na planie z 1937 r. działów nr I i III należących do Zakładów [...] (a więc w sprawie niniejszej organ nie był nim związany na zasadach art. 153 p.p.s.a.), to ze względu na to, że sformułowana wówczas ocena odnosiła się do całości tegoż orzeczenia, musiała być ona po myśli art. 170 p.p.s.a. respektowana także przy kontroli jego legalności w odniesieniu gruntu opisanego na powyższej mapie jako dział II. Zgodnie bowiem z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest więc to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu bowiem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego. Innymi słowy konsekwencją tej zasady jest to, że dana kwestia, która została już przesądzona kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. W przywołanym wyroku wywiedziono z jakich przyczyn uregulowanie art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. nie mogło być stosowane w niniejszej sprawie. Stwierdzono mianowicie, iż niedopuszczalne było zastosowanie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych trybu przewidzianego w tym przepisie do ostatecznego orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z [...] sierpnia 1945 r., gdyż na jego podstawie można było uchylić jedynie decyzję, która nie była oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zaś zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Jeżeli zaś przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Tymczasem dokonując analizy konstrukcji przepisu art. 2 dekretu PKWN w odniesieniu do orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis ten będąc przepisem materialnoprawnym w stosowaniu jest przepisem wymagającym wykładni. W tym stanie rzeczy zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszania ostatecznej decyzji do wydanego na jego podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W., rażąco naruszało art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. Skoro zatem nie było podstaw do uchylenia orzeczenia tego urzędu w opisanym trybie jako nieważnej to tym samym pozostawało ono w obrocie prawnym. Konsekwencją zaś tego naruszenia pozostaje to, że rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1949 r. - opisane w punkcie lI o przejęciu jako całości w dniu [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN było niedopuszczalne. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1945 r., jak i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa, jest niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest bowiem trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy. Inną zaś przyczyną uznania orzeczenia z 1949 r. za dotknięte wada rażącego naruszenia prawa, wskazywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, było wkroczenie przez organ administracji publicznej w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1937 r. Nr [...] w zakresie przeniesienia majątku [...], pod nazwą "[...]" o obszarze [...] ha na imię J. i P. małżonków [...], w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby w zakresie ważności powyższego aktu orzekał właściwy do rozstrzygania w tej kwestii sąd powszechny. O nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej można zaś mówić jedynie wówczas gdyby w tej sprawie, stosownie do art. 8 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz.U. Nr 73, poz. 428 ze zm.), zapadło rozstrzygnięcie właściwego sądu, którego w przedmiotowej sprawie jednak nie przywołano. Argumentację Naczelnego Sadu Administracyjnego, przywołaną także w niniejszej sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni akceptuje. Podważanie zatem obecnie (jak usiłuje to uczynić Miasto [...]) konsekwencji prawnorzeczowych wywołanych zawartą w akcie notarialnym z [...] listopada 1937 r. uchwałą Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy spółki Zakłady [...] o wydzieleniu z majątku "[...]" (stanowiącego dotychczasową własność spółki) części nieruchomości o pow. [...] ha i przeniesienia własności tej części na rzecz J. i P. małż. W., czego konsekwencją było powstanie dwóch odrębnych nieruchomości, z których żadna ze względu na swój areał nie podlegała pod działanie dekretu PKWN, nie znajduje uzasadnionych podstaw. Jak już bowiem wskazano w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej nie ma kompetencji do kwestionowania skuteczności zdziałanych czynności cywilnoprawnych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie sposób także nie dostrzec, że to właśnie ze względu na wkroczenie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jaką było zakwestionowanie skuteczności ww. aktu w zakresie przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz małżonków W. Sąd ten wywodził (poza konsekwencjami wynikającymi z wadliwie zastosowanego w sprawie art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a.) obarczenie kontrolowanego orzeczenia z 1949 r. wadą rażącego naruszenia prawa. Z kolei zarzut rzekomego pominięcia przez organ nadzoru przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności nieujawnienia w dawnej księdze hipotecznej podziału nieruchomości, a przez to naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest o tyle niezasadny, że do tych okoliczności Minister wprost odniósł się na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego warto również zwrócić uwagę, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ewentualny spór o skuteczność podziału nieruchomości, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny legalności orzeczenia z [...] czerwca 1949 r.- czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca jednostka samorządu terytorialnego - i jest w istocie li tylko sporem czysto akademickim. Skoro bowiem w ówczesnym stanie prawnym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie mógł w zgodzie z prawem uchylić jako nieważnego ostatecznego orzeczenia o niepodpadaniu nieruchomości stanowiącej własność Zakładów [...] oraz nieruchomości będącej własnością małżonków W. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, jak też równoczesnego rozstrzygania sprawy przejęcia tych nieruchomości na cele reformy rolnej, to okoliczność w jakich doszło do podziału nieruchomości (i przeniesienia własności), nie mogła by zmienić oceny, że kontrolowane orzeczenie obarczone było kwalifikowana wadą prawną. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się także w działaniach organów nadzoru naruszenia art. 10 § 1 i art. 64 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne pominięcie w postępowaniu wszystkich podmiotów legitymujących się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Przede wszystkim bowiem prawa osób, które chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w żaden sposób nie zostają naruszone treścią rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w przedmiocie orzeczenia o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej. W konsekwencji zatem przyjąć należy, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać dla takich właścicieli (użytkowników wieczystych) interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Dopuszczenie zaś do udziału w postępowaniu nadzorczym w sprawie o podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkich jej aktualnych właścicieli (użytkowników wieczystych) musi budzić także wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP. Prowadzenie bowiem postępowań z wszystkimi właścicielami gruntów, niemających związku ze sprawą i powiązana z tym konieczność ustalania każdorazowa aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości, w wielu sytuacjach odsuwa w czasie na wiele lat możliwość naprawienia szkody wyrządzonej pierwotnym właścicielom nieruchomości bezprawnie przejętych przez Państwo. W skrajnych zaś przypadkach możliwość zakończenia w takich warunkach postępowania nadzorczego byłaby czysto iluzoryczna (a to z uwagi na zmiany w stosunkach właścicielskich następujące w toku postępowania, konieczność oczekiwania na przeprowadzenie postępowań spodkowych i.t.p.). W tym stanie rzeczy zarzuty skarg odnoszące się do braku zapewnienia udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkim aktualnym właścicielom i użytkownikom wieczystym znacjonalizowanej nieruchomości nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zbada w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych części nieruchomości dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w odniesieniu do jakich takie skutki nie zachodzą. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie (uwzględniające konsekwencje prawne wynikające z tych skutków) odwoła się w jego sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości.