II SA/Sz 402/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia i odroczenia terminu spłaty należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zastępca Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 2 pkt 3, pkt 9, pkt 10, art. 27 ust. 1, ust. 1 a, ust. 2, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm), odmówił C. B. umorzenia i odroczenia terminu spłaty należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie organu, przebywanie w zakładzie karnym nie jest przesłanką do umorzenia należności. Sytuacja w jakiej znalazł się C. B. nie jest na tyle niekorzystna, aby pomimo przebywania w zakładzie karnym nie mógł on spłacić wskazanej zaległości na przyszłość. Z chwilą wyjścia na wolność będzie on w stanie podjąć pracę zarobkową pozwalającą na spłatę zaległości alimentacyjnych. Do chwili obecnej, w związku z zakończeniem pięciu okresów zasiłkowych zostało wydanych pięć decyzji o zwrocie należności w określonym terminie. C. B. dokonał jednej wpłaty w kwocie [...] zł a powinien spłacić łącznie [...] zł. Od dnia przyznania wierzycielce świadczeń z funduszu alimentacyjnego do chwili umieszczenia w zakładzie karnym i do chwili obecnej nie wykazywał dostatecznego zainteresowania oraz zaangażowania i starań w kierunku spłaty zaległości alimentacyjnych. Umorzenie przedmiotowych należności byłoby nieuzasadnionym przerzucaniem na wszystkich podatników utrzymania dziecka skarżącego, a zatem sprzeciwia się temu interes społeczny. Organ uznał przy tym, że deklaracja dotycząca chęci spłaty należności na raty po opuszczeniu Zakładu Karnego jest niewiarygodna ponieważ na skarżącym ciążą wcześniejsze zobowiązania. W odwołaniu od powyższej decyzji, C. B. wskazał, że w obecnej sytuacji nie jest w stanie spłacić zadłużenia w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi ponieważ przebywa w Zakładzie Karnym, gdzie odbywa karę [...] pozbawienia wolności i gdzie nie jest obecnie zatrudniony. Skarżący wniósł o umorzenie zadłużenia. Po rozpatrzeniu odwołania C. B. od decyzji z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, odmawiającą umorzenia i odroczenia terminu spłaty należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej nie jest obowiązany lecz może przychylić się do wniosku strony. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji uzasadniając odmowę umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego rozważył sytuację materialno-bytową strony i uwzględnił fakt przebywania w zakładzie karnym gdzie obecnie nie pracuje zarobkowo. Nie oznacza to jednak zdaniem Kolegium, że nie może podejmować starań o podjęcie takiej pracy. Organ pierwszej instancji słusznie uznał powyższą sytuację strony za przejściową. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu w tym zakresie, ponieważ C. B. jest osobą w wieku produkcyjnym i nie został zaliczony do osób niezdolnych do pracy ze względu na stan zdrowia. Z akt sprawy wynika, że zobowiązania alimentacyjne strony powstałe w [...] r. wynoszą [...] zł wraz z odsetkami. W okresie tym strona dokonała tylko jednej wpłaty na rzecz zadłużenia, w kwocie [...] zł. Zdaniem Kolegium, słusznie organ ocenił, że od dnia przyznania wierzycielce świadczeń z funduszu alimentacyjnego do chwili umieszczenia w zakładzie karnym i do chwili obecnej strona nie wykazała dostatecznego zainteresowania i starań aby wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci. Powyższe świadczy o tym, że to nie pobyt w zakładzie karnym jest powodem niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń w sprawie zadłużenia alimentacyjnego, a zebrane dowody zostały ocenione zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium podkreśliło, że okoliczność odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności nie stanowi sama w sobie wystarczającej przesłanki do uwzględnienia jego wniosku gdyż stanowi efekt zabronionych działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Uznanie takiej sytuacji za wyjątkową prowadziłoby do tego, że naganne działanie dłużnika alimentacyjnego, sprzeczne z normami karnymi, byłoby dodatkowo premiowane umorzeniem zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprzednio spełnianych na koszt podatnika. Powyższą decyzję C. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponownie podnosząc, że nie jest zatrudniony w zakładzie karnym i nie możliwości spłaty należności alimentacyjnych. Zaznaczył, że po wyjściu z zakładu karnego będzie miał możliwość podjęcia pracy zarobkowej pozwalającej na spłatę wspomnianego zadłużenia. Skarżący wniósł o odroczenie spłaty lub całkowite umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dała podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm.), organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Jak wynika z treści cytowanego powyżej przepisu, decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 K.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Aby rozstrzygnięcie sprawy nie było dowolne, organ administracji musi poprzedzić je wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu decyzji musi wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1048/10). Zdaniem Sądu analiza sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego nie została przeprowadzona zgodnie z przywołanymi regułami. Także zakres poczynionych przez organ ustaleń faktycznych należy uznać za niepełny. Organ I instancji poprzestał na ustaleniu, że C. B. przebywa w zakładzie karnym i do chwili obecnej dokonał tylko jednej wpłaty należności (w kwocie [...] zł) z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ odwoławczy powyższe ustalenia uznał za kompletne i wystarczające do wydania decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Tymczasem w ocenie Sądu organ powinien był wnikliwie przeanalizować aktualną sytuację życiową, zdrowotną, dochodową i rodzinną skarżącego. Argumentem przemawiającym za odmową umorzenia nie może być ustalenie, że przed zamknięciem w zakładzie karnym skarżący nie pracował i nie łożył na utrzymanie dziecka. Podobnie nie może stanowić takiego argumentu wywód, że okoliczność odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności stanowi efekt zabronionych działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Gdyby bowiem podzielić taką argumentację, wówczas należałoby uznać, że w przypadku osób pozbawionych wolności, przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów faktycznie nie ma zastosowania. Cytowany przepis takiego wyłączenia jednak nie zawiera, zatem także w odniesieniu do tej grupy osób, sytuacja rodzinna i dochodowa może uzasadniać umorzenie lub odroczenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tej mierze należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 371/11), zgodnie z którym ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym rozstrzygnięciu uznał, że skoro ustawodawca nie wskazał w powołanym przepisie jaki okres ma obejmować ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego, to badaniu powinna podlegać aktualna sytuacja dochodowa i rodzinna. Oznacza to, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Na gruncie powołanego przepisu nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie oceny we wskazanym wyżej zakresie w oparciu o sytuację dłużnika, czy jego zachowania, jakie miały miejsce np. dwa lata przed wydaniem decyzji, jak uczynił to organ w omawianej sprawie. Okoliczność, że skarżący przed osadzeniem w zakładzie karnym we [...] r. nie pracował i nie łożył na utrzymanie syna nie stanowi podstawy dokonania oceny możliwości umorzenia przez organ należności wraz z odsetkami. Zdaniem Sądu analogiczna sytuacja zachodzi także w niniejszej sprawie. Fakt, że skarżący nie łożył przed osadzeniem w zakładzie karnym na utrzymanie dziecka nie jest dostateczną podstawą uznania, że w jego przypadku brak jest podstaw do umorzenia bądź odroczenia spłaty tychże należności. Raz jeszcze należy podkreślić, że aby dokonanie takiej oceny było możliwe niezbędna jest wnikliwa analiza sytuacji życiowej, zdrowotnej, dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Zebrany w sprawie C. B. materiał dowodowy nie jest jednak wystarczający do dokonania takiej oceny. Załączone oświadczenie majątkowe dłużnika alimentacyjnego, wskazuje jedynie na to, że nie posiada on żadnego majątku, zaś z pisma Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] r. wynika, że skarżący - odbywający karę pozbawienia wolności w Oddziale Zewnętrznym– w chwili obecnej nie jest zatrudniony. Brak jest natomiast jakiejkolwiek dokumentacji, z której wynikałoby jakie są możliwości zarobkowe skarżącego zważywszy na jego wiek, stan zdrowia, wykształcenie, predyspozycje zawodowe. Nie ustalono także jaka jest jego sytuacja rodzinna, z kim zamieszkuje w warunkach wolności, czy ma kogoś oprócz syna M. na utrzymaniu, czy korzysta z pomocy rodziny. Należy podzielić w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07 (niepubl.) wprost wskazujący, że na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności - stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i umorzenie to uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. W niniejszej sprawie, organy nie podjęły żadnych działań celem ustalenia, czy skarżący odbywając karę pozbawienia wolności zgłaszał właściwym podmiotom wolę podjęcia pracy. Nie badano również czy i jakie są realne możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Całkowicie dowolne jest też stanowisko organu, że skarżący nie będzie spłacał należności również po opuszczeniu zakładu karnego. W ocenie Sądu, zaniechania w tym zakresie uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Należy pamiętać, że przedmiotem wniosku skarżącego było nie tylko całkowite umorzenie zaległości lecz także ewentualne odroczenie ich spłaty. Wniosek w tym zakresie powinien być zatem rozpatrywany także pod kątem możliwości jego wykonania przez skarżącego po opuszczeniu zakładu karnego i w aspekcie przesłanek wynikających z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Mając na uwadze, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, w konsekwencji dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi oraz ściśle odnieść ustalony stan faktyczny do przesłanek nie tylko umorzenia ale także odroczenia spłaty zadłużenia, wynikających z art. 30 ust. 2 ww. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o wynikające stąd wnioski. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności wyroku orzeczono w pkt II, w oparciu o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.