II SA/Sz 562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. C., M. C., M. C., D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie decyzji dotyczącej warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. C., M. C., M. C., D. C. solidarnie kwotę[...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [..] r. nr[...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr[...] , którym umorzono postępowanie wznowieniowe, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. nr[...] , zmienionej decyzją z dnia [...] r. nr[...] , ustalającą na rzecz Spółki A. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz parkingiem podziemnym na terenie położonym w granicach działki nr [...] w [...] . Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [..] r. M. i M.C. oraz M.i D.C., współwłaściciele działki nr [...] przy ulicy [...] w[..] , zwrócili się do Wójta Gminy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr[..] , zmienionej decyzją z dnia [...] r. wskazując, że jako strona nie brali udziału w tym postępowaniu bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie, nie uznając wnioskodawców stronami postępowania objętego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dniu [...] r. uchyliło ww. postanowienie Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 812/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wznowienia jest dwuetapowe. W pierwszym etapie bada się warunki formalne wniosku, a zatem organ bada czy podanie pochodzi od strony i czy zostało złożone w terminie (art. 147 i art. 148 K.p.a.) oraz, czy wnoszący je podmiot powołuje się na przesłankę wznowienia (art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a.). Etap ten nie ma charakteru merytorycznego i kończy się w zależności od ustaleń, albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) albo postanowieniem o jego wznowieniu (art. 149 § 1 K.p.a.). Natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania rozpoczyna drugi etap procedury wznowieniowej, bowiem stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W kontekście powyższego Sąd stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy dostrzegł wadę w postępowaniu organu I instancji, wynikającą z odmowy wznowienia postępowania spowodowanej przedwczesnym (na etapie badania warunków formalnych wniosku) przesądzeniem przez organ I instancji wymagającej wyjaśnienia kwestii posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony, jednakże sam nie ustrzegł się błędu, albowiem nie zwrócił uwagi, że Spółce jako stronie nie zapewniono w postępowaniu czynnego udziału. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie zbadanie warunków formalnych podania o wznowienie postępowania, a następnie, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, albo wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, albo jego wznowienie i przejście do drugiego etapu tej procedury. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., zaś postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie wznowieniowe, z uwagi na brak posiadania przez wnioskodawców wznowienia przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr[...] , wydaną na rzecz Spółki A.. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie M. i M.C. oraz M. i D.C. podnieśli, że – wbrew twierdzeniom organu - w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z usługami i parkingiem na działce [...] w m. przysługiwał im atrybut strony, skoro są współwłaścicielami 6 lokali mieszkalnych znajdujących się na działce, którą od działki inwestycyjnej dzieli wyłącznie droga o szerokości 8 m. Takie sąsiedztwo przesądza o tym, że inwestycja w negatywny sposób oddziałuje na ich prawo własności. Następnie opisali okoliczności, które w ich ocenie uzasadniają naruszenie przysługującemu im interesu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , we wskazanym na wstępie postanowieniu, nie podzieliło stanowiska zawartego w zażaleniu. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy, pomimo wystosowanego do nich wezwania, nie wskazali konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wywodzą swój interes prawny. Z kolei powołane przez żalących się okoliczności stanowią jedynie o ich interesie faktycznym, na co wskazują takie podnoszone zarzuty, jak: odcięcie od dominującej fali wiatrów północno-zachodnich i północnych, zasłonięcie widoku na Morze Bałtyckie, zwiększenie ruchu samochodów i wydzielanie spalin, generowanie dużej ilości odpadów, hałas uniemożliwiający korzystanie z balkonów i tarasów w ich budynku, zmniejszenie komfortu wypoczynku i atrakcyjności ich nieruchomości, spadek wartości materialnej ich mieszkań. Przy czym organ podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. Przepisy te stosowane są na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a ochrona interesów osób trzecich znajduje konkretyzację właśnie na tym etapie procesu inwestycyjnego. W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium uznało za zasadne rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego, z uwagi na wykazanie, iż wnioskodawcy wznowienia nie mogą powoływać się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. M. C., M.C., M.C. i D.C. powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jak i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 8, 28, art. 50 K.p.a. oraz art. 6 w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W motywach skargi przedstawili argumentację mającą przemawiać za przyznaniem im statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy na rzecz Spółki A. . w [...] . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w uzasadnieniu postanowienia obszernie odniósł się do zarzutu nieuznania skarżących za stronę postępowania zwyczajnego. W piśmie z dnia [...] r. uczestnik postępowania Spółka A. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem inwestycja nie oddziałuje negatywnie na nieruchomość skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnieniem, choć nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji umarzające postępowanie wznowieniowe, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w trybie wznowienia postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przesłanki (materialne i formalne), zasady i tryb wznowienia postępowania oraz sposoby zakończenia wznowionego postępowania zostały przez ustawodawcę uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.). W sprawie bezsporne jest, że postępowanie w przedmiocie wznowienia zostało zainicjowane wnioskiem skarżących, w którym jako przyczynę wznowienia wskazano na okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy, która następnie została zmieniona (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie budzi także żadnych wątpliwości, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 812/12 uchylił postanowienie organu I i II instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i powołując się na dwuetapowość postępowania w przedmiocie wznowienia, wskazał na konieczność uprzedniego zbadania warunków formalnych podania o wznowienia postępowania, a następnie - w zależności od wyniku poczynionych ustaleń - wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania lub jego wznowienia i przejście do drugiego etapu tej procedury. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy będąc na mocy art. 153 P.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu Sądu, postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie objęte wnioskiem skarżących, a następnie w postanowieniu z dnia [...] r. rozstrzygnął sprawę w postępowaniu wznowionym, zajmując stanowisko co do legitymacji wnioskodawców. Tym nie mniej w żadnych z tych rozstrzygnięć organ I instancji nie zbadał, czy dochowano terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ II instancji, który również w uzasadnieniu podjętej przez siebie decyzji bezrefleksyjnie przeszedł do merytorycznej oceny przymiotu strony, pomijając ww. wymóg formalnej dopuszczalności wznowienia. Niewątpliwie w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania, pierwszorzędną kwestią jest ustalenie przez organ administracji publicznej, czy podanie to zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu badać spełnienie powyższego warunku formalnego. Wprawdzie co do zasady badanie takie następuje we wstępnej (pierwszej) fazie postępowania wznowieniowego, na co wskazał Sąd w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., jednakże zaniechanie ustalenia tej okoliczności i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie skutkuje, zwolnieniem organu z analizy wniosku pod kątem powyższego przepisu. Dokonanie oceny spełnienia ww. przesłanki formalnej może nastąpić na każdym etapie postępowania wznowieniowego, gdyż istotne jest to, aby kwestia została wyjaśniona i ustalona, co powinno znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Dopiero poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie warunkuje dopuszczalność omawianej instytucji, umożliwiając przystąpienie do analizy przyczyn wznowienia i rozpoznania sprawy. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1912 r. sygn. akt II OSK 1585/11, dostępny w Internecie). Tak więc niedotrzymanie przez wnioskodawcę ustawowego terminu powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowanie w trybie wznowienia. Kolejnym uchybieniem organu stanowi błędnie zastosowana forma rozstrzygnięcia. Z analizy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że co do zasady wznowione postępowanie, kończy się wydaniem decyzji, z wyjątkiem , gdy wznowienie dotyczy ostatecznego postanowienia. Innymi słowy, gdy przedmiotem wznowienia jest decyzja, to nie ma innego sposobu zakończenia tego postępowania, aniżeli w formie decyzji. W myśl art. 104 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Forma ta jest właściwa zarówno w przypadku wydania jednego z rozstrzygnięć kończących sprawę co do istoty, o których mowa w art. 151 K.p.a. ale i zakończenia sprawy w innym sposób, tj. czysto procesowy, formalny, poprzez umorzenie postępowania wznowieniowego. Z art. 105 K.p.a. wynika bowiem wprost, że umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji. Tymczasem organ I instancji umorzył postępowanie wznowieniowe zakończone ostateczną decyzją poprzez wydanie postanowienia, co nie odpowiada powyższemu przepisowi. Zauważyć należy, że wadliwe nazwanie orzeczenia postanowieniem, podczas gdy w istocie winno być decyzją, nie uniemożliwiało wydania kolejnego w toku instancyjnej kontroli orzeczenia w prawidłowej już formie. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się organ I instancji przy wydawaniu kontrolowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu umknęła omawiana wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji i nie naprawił jej, a wręcz przeciwnie sam powielił to uchybienie wydając również postanowienie. Przechodząc do następnej kwestii zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest umorzenia postępowania z uwagi na nieprzysługiwanie skarżącym statusu strony w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, wskazany powód nie może przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego, skoro podstawą wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie wznowieniowe umarza się kiedy doszło do błędnego jego wszczęcia, a ma to miejsce niewątpliwie w przypadku wydania postanowienie o wznowieniu pomimo, że wniosek nie spełnił wymogów formalnych stawianych przepisami prawa. Nie jest natomiast dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145 a § 1 lub art. 145b K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowska "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012 r., s. 590). Podkreślenia wymaga że, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, przesłanki braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, to czy wnoszący podanie mają faktycznie przymiot stron, nie jest kwestią formalną lecz merytoryczną, albowiem okoliczność ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i odnosi się bezpośrednio do przyczyny wznowienia. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż zagadnienie to staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, dostępny w Lex nr 510752). W takim przypadku, bowiem sama kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienia należy do sfery prawnomaterialnej, gdyż to przepisy prawa materialnego statuują legitymację materialną podmiotu żądającego wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09, dostępny w Lex nr 597851). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie przez organ, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony - a więc nie zachodzi przesłanka wznowienia, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu - nie może skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, lecz podjęciem stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 105 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obu tych postanowień z obrotu prawnego. Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących legitymacji skarżących w zakończonym postępowaniu ustalającym inwestorowi warunki zabudowy. Ich ocena na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna ., skoro wiążą się z merytoryczną kwestią przyczyny wznowienia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do zbadania, czy wniosek skarżących o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 K.p.a., czemu da wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia i w zależności od wyniku tych ustaleń, wyda albo decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego, albo dokona oceny przyczyny wznowienia i wyda decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt I wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono stosownie do art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.