I OSK 803/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 133/14 w sprawie ze skargi S. na bezczynność Prezydenta Miasta Szczecin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Pismem z dnia 24 października 2014 r. Stowarzyszenie "O.Z." z siedzibą w Szczecinie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Prezydenta Miasta Szczecin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarządzeniem z dnia 14 listopada 2014 r. wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi poprzez nadesłanie aktualnej listy wszystkich członków Stowarzyszenia oraz wskazania adresów ich zamieszkania. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. prezes Stowarzyszenia M.Ł. wniósł o prowadzenie postępowania zgodnie ze skargą wskazując, że brak podstawy prawnej do żądania przedłożenia aktualnej listy wszystkich członków Stowarzyszenia oraz podania adresów ich zamieszkania. Zdaniem wnioskodawcy, strona skarżąca spełniła wszystkie wymogi formalno-prawne załączając do skargi regulamin Stowarzyszenia oraz potwierdzenie wpisu do rejestru stowarzyszeń ze wskazaniem osoby upoważnionej do reprezentowania Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Sz 133/14 odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżące stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 855 ze zm.) osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze – w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w KRS wnioskiem do organu nadzorującego, informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ww. ustawy) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu jako strona np. w postępowaniu soądowoadministracyjnym (art. 25 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej p.p.s.a.). Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności, jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Do takich sytuacji, zdaniem WSA, odnosi się art. 25 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Jak przytoczył Sąd pierwszej instancji, w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 114/13, NSA wyjaśnił, odwołując się do wyroku SN z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. A zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. NSA stwierdził, ze skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2687/12 NSA wskazał z kolei, że konieczne jest zweryfikowanie przez sąd w oparciu o przedłożone dokumenty, że osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia uprawnionymi do złożenia skargi. W związku z powyższym, na zasadzie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., strona skarżąca została wezwana przez WSA do nadesłania wykazu wszystkich członków Stowarzyszenia wraz ze wskazaniem adresów ich zamieszkania. Mimo prawidłowo doręczonego wezwania oraz zawartego w nim pouczenia o skutkach zaniedbania nałożonego obowiązku, wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Okoliczność ta obligowała Sąd pierwszej instancji w jego ocenie do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie "O.Z.". Postawiło ono orzeczeniu trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 51 § 1, art. 46 § 1 pkt 4 i § 3, art. 25 § 1 i art. 26 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszenie nie było prawidłowo reprezentowane w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności organu, w ten sposób, iż wola członków do ustanowienia przedstawiciela do reprezentowania Stowarzyszenia (i ujawniona) nie jest wystarczająca do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, w przypadku w jakim uprawnienie do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przysługuje "każdemu" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP p.p.s.a. przez naruszenie prawa do sądu podmiotu działającego bez pełnomocnika w ten sposób, iż skierowane do Stowarzyszenia wezwanie do uzupełnienia braku było nieprecyzyjne (lakoniczne), a nadto wychodziło poza zakres dopuszczalny w art. 49 § 1 p.p.s.a., tj. zawierało żądanie przekazania informacji, a nie uzupełnienia braków formalnych, co w sytuacji w jakiej Stowarzyszenie inicjowało i prowadziło postępowania przed sądami administracyjnymi (działając przez swojego przedstawiciela) prowadzi do naruszenia prawa do sądu. Po trzecie, naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach w ten sposób, iż Sąd I instancji przyjął, że Stowarzyszenie nie może występować przez swojego przedstawiciela ze skargą w przypadkach, gdy prawo przyznaje uprawnienie stowarzyszeniu do żądania określonego działania organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Organ podzielił stanowisko, że Stowarzyszenie było nieprawidłowo reprezentowane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się tego, czy czynności w imieniu stowarzyszenia zwykłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym może ex lege dokonywać przedstawiciel tego stowarzyszenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). W materii tej ukształtowała się w ostatnim okresie linia orzecznicza, wskazująca, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia jako podmioty praw i obowiązków. Z tego względu, jeżeli przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego ma podejmować czynności w jego imieniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to musi przedłożyć pełnomocnictwo do takiego działania, podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II OSK 1518/13, wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2363/13). Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że może być to przy tym pełnomocnictwo ogólne, udzielone przez członków stowarzyszenia przy okazji wyboru przedstawiciela stowarzyszenia, zwłaszcza z uwagi, że stowarzyszenie zwykłe ma stanowić "uproszczoną formę stowarzyszenia" (zob. art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach). Stowarzyszenie powinno jednak dysponować listą swoich członków i ich adresami, pozwalającymi na wezwanie sądu do ustalenia, czy pełnomocnictwa do działania w imieniu stowarzyszenia udzielili wszyscy jego członkowie. Przedmiotowa linia orzecznicza zasadza się na spostrzeżeniu, że stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 25 § 2 p.p.s.a.). Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności, jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Stowarzyszenie zwykłe, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, nie ma osobowości prawnej. Tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania m.in. przepisy art. 10 i art. 11 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11). W przedmiotowej linii orzeczniczej podziela się stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia." Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Stosownie do treści art. 28 § 1 p.p.s.a, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 P.p.s.a.). Wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, a zwykle będzie to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia). Z normy art. 40 ust. 2 ustawy – Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, aby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Jednak skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie SN z dnia 11 października 2001 r., sygn. I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Mając na względzie poczynione wyżej rozważania, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi się na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać np. regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Wskazana linia orzecznicza podzielana jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zwłaszcza że w sprawach z zakresu informacji publicznej mogą wystąpić sytuacje, w których podmiot żądający informacji publicznej będzie zobowiązany do zapłaty opartej na przepisach ustawy o dostępie do informacji opłaty (zob. np. art. 15 i art. 23c tej ustawy), co w przypadku stowarzyszenia zwykłego odnosi się do jego członków. W niniejszej sprawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wezwano skarżące Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uzupełnienie ww. braków miało polegać na nadesłaniu aktualnej listy członków Stowarzyszenia oraz wskazania adresów ich zamieszkania. W odpowiedzi na ww. wezwanie Prezes Stowarzyszenia "O.Z." wskazał, że brakuje podstaw prawnych do ww. żądania. Jego zdaniem przedmiotowe dane objęte są prywatnością osób, do których się odnoszą. W związku z tym Stowarzyszenie nie wykonało nałożonego przez Sąd obowiązku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, gdyż podmiot zobowiązany do uzupełnienia braków formalnych skargi nie uzupełnił ich w terminie. Stowarzyszenie nieprzesyłając żądanej listy członków wraz z adresami uniemożliwiło wszak Sądowi zweryfikowanie, czy skarga została złożona przez podmiot do tego legitymowany, tj. czy nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Niemniej, podstawę odrzucenia skargi, wobec nieuzupełnienia braków formalnych, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał w postaci 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro Stowarzyszenie nie nadesłało żądanej listy i adresów. Należy przy tym podkreślić, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, wykonanie nałożonego na nie obowiązku nie godziłoby w prawo do prywatności. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.