II OSK 1518/13

Dnia 20 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2773/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 7 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę Stowarzyszenia "A." z siedzibą w B. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Środowiska z [...] października 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 9 maja 2012 r. B. w W. wniosło o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanej w miejscowości [...] i częściowo na terenie m. st. Warszawy. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zmienił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r. Wnioskiem z 3 sierpnia 2012 skarżące stowarzyszenie wystąpiło do Marszałka Województwa Mazowieckiego o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło skarżące stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Minister Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącego stowarzyszenia wpłynął po wydaniu decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] lipca 2012 r. Organ II instancji wskazał, że gdy podanie wpłynie do organu I instancji po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed tym organem, ale zanim decyzja stanie się ostateczna, to podanie to "musi oczekiwać do czasu rozstrzygnięcia, czy postępowanie będzie miało kontynuację w II instancji". Jeżeli zaś wniesiono odwołanie (zażalenie) to organ I instancji powinien przekazać podanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Taka sytuacja, zdaniem Ministra Środowiska, miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skarżące stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] lipca 2012 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosło skarżące stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania może nastąpić w każdym przypadku, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., a żądanie może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego stowarzyszenia, a jednocześnie nadał bieg złożonemu przez to stowarzyszenie odwołaniu od decyzji tego organu z [...] lipca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, w ten sposób doszło do "rzeczywistego dopuszczenia" skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ponieważ skarżące stowarzyszenie wstąpiło do postępowania dotyczącego zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wniesione przez stowarzyszenie odwołanie zostało rozpoznane. Skarżące stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 31 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, postanowienia obu organów powinny zostać uchylone w całości. Stowarzyszenie zarzuciło, że Sąd I instancji błędnie przyjął dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu , a więc w wyniku przekazania przez organ I instancji organ odwołania. W ocenie stowarzyszenia, dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany, lecz wymagało wydania przez organ I instancji postanowienia stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz w związku z art. 110 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ I instancji, przesyłając odwołanie stowarzyszenia organowi odwoławczego, w sposób dorozumiany zmienił swoje wcześniejsze postanowienie o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 i art. 134 k.p.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, czynności przekazania odwołania nie można przypisywać znaczenia prawnego. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 6 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, organ odwoławczy, nie rozpoznał zażalenia stowarzyszenia z [...] sierpnia 2012 r. na postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2012 r. i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie uprawnienia stowarzyszenia do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz stowarzyszenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności szczegółowo wskazane w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynika to z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę skarżącego Stowarzyszenia, pomijając kwestię czy Stowarzyszenie to jest organizacją społeczną, która ma zdolność procesową w niniejszej sprawie. Skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin. Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który jego reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, Lex nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę do Sądu I instancji, a Sąd I instancji nie zweryfikował, czy Stowarzyszenie posiadało legitymację procesową w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku. Ocena ta powinna poprzedzać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, a w przypadku negatywnej weryfikacji, Sąd I instancji powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków w tym zakresie. Nieuzupełnienie braków skutkować zaś będzie odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie skargi z pominięciem oceny legitymacji procesowej i prawidłowości umocowania przedstawiciela strony skarżącej stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w w związku z tym odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.