I OSK 1221/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2037/14 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz W. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1221/15 UZASADNIENIE Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2037/14 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku N.-N., która to decyzja obejmowała m.in. część działki nr [...], stanowiącej własność W. W. W konsekwencji tej decyzji, zatwierdzony został m.in. podział ww. działki i wydzielenie z niej działki nr [...] o pow. [...] ha, która znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji i z dniem uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności przeszła, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy Wojewoda Warmińsko-Mazurski wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia wysokości należnego byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania. W toku tego postępowania na zlecenie Wojewody rzeczoznawca majątkowy S. J. sporządził w dniu 25 kwietnia 2012 r. wycenę przedmiotowej nieruchomości, szacując jej wartość odtworzeniową na łączną kwotę 142.656,00 złotych. Dokonując wyceny gruntu zastosował on podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Wobec stwierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, rzeczoznawca przyjął do porównania, stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.", transakcje nieruchomościami drogowymi zrealizowane na rynku regionalnym w latach 2010-2012. Rzeczoznawca ustalił, że maksymalna cena tego rodzaju gruntów wynosiła w badanym okresie 20 złotych/m2, a minimalna 8,72 złotych/m2. Spośród wyselekcjonowanych 12 transakcji do porównania przyjął transakcje trzema nieruchomościami, określił ich cechy rynkowe, mające wpływ na wartość gruntu działki nr [...], takie jak: lokalizacja szczegółowa i ogólna, ustalił wagi tych cen i stosownie do nich dokonał korekt cen transakcyjnych nieruchomości porównywanych, a następnie metodą porównywania parami ustalił wartość rynkową metra kwadratowego wycenianego gruntu na kwotę 12,59 złotych, co w przeliczeniu przez powierzchnię ww. działki odpowiadało kwocie 140.781,00 złotych. Wartość znajdujących się na gruncie nasadzeń w postaci zasiewów żyta oszacował zaś w podejściu kosztowym, w oparciu o poniesione w okresie od rozpoczęcia prac agrotechnicznych do wysiewu nasion nakłady, na kwotę 1.875,00 złotych. Operat ten został oceniony przez organ pierwszej instancji jako wiarygodny. W efekcie czego w oparciu o określoną w nim wartość nieruchomości, Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z dnia [...] r., ustalił na rzecz W. W. należne odszkodowanie za przejętą z mocy prawa własność ww. działki, podwyższając je - stosowanie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - o tzw. bonus z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, w wysokości 5% jej wartości, w efekcie czego łączna kwota odszkodowania ustalonego powyższą decyzją wyniosła 149,788,80 złotych. Od decyzji tej odwołania wnieśli: zobowiązany do wypłaty odszkodowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz W. W. Pierwszy z odwołujących cofnął następnie swoje odwołanie. W postępowaniu odwoławczym sprawa była rozpatrywana dwukrotnie. Rozpoznając ją po raz pierwszy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Decyzja ta została następnie uchylona z przyczyn proceduralnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/12. Następnie decyzją z dnia [...] 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, ponownie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2012 r. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, którego aktualność rzeczoznawca potwierdził w dniu 4 marca 2014 r., Minister wywodził, że stanowi on wiarygodny dowód i sporządzony został zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, a w konsekwencji mógł stanowić podstawę do ustalenia należnego odszkodowania. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami, który expressis verbis stanowi, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Przepisy tej ustawy stosuje się także przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa" – a tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Sąd wskazał, że operat szacunkowy, w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Dalsze natomiast jego wykorzystywanie możliwe jest wyłącznie w sytuacji potwierdzenia jego aktualności. Przy czym to potwierdzenie aktualności następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (por. art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawcą majątkowym (a więc osobą uprawnioną do sporządzenia wyceny) jest z kolei osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 174 ust. 2 u.g.n.). Osoby, którym nadano te uprawnienia podlegają wpisowi do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych (art. 193 ust. 1 u.g.n.). Prawo zaś wykonywania zawodu oraz używania tytułu zawodowego "rzeczoznawcy majątkowego" uzyskują z dniem tego wpisu, o czym stanowi art. 174 ust. 3b u.g.n. Jednocześnie przepisy powoływanej ustawy zawierają regulacje dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców za przewinienia dyscyplinarne, a jedną z kar jakie mogą być w stosunku do nich orzeczone jest okresowe zawieszenie uprawnień zawodowych (art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Nałożenie na rzeczoznawcę tego rodzaju sankcji wywołuje z kolei daleko idące konsekwencje prawne. Prowadzi mianowicie do wykreślenia rzeczoznawcy z rejestru rzeczoznawców majątkowych (art. 193 ust. 3a u.g.n.), a w efekcie pozbawienia go możliwości wykonywania jakichkolwiek czynności, które realizować może on wyłącznie jako rzeczoznawca (art. 174 ust. 3b u.g.n. a contrario). W ocenie Sądu, nie może on także w okresie odbywania kary dyscyplinarnej uzupełniać, wykonanych przed jej orzeczeniem, opinii, ani potwierdzać ich aktualności na zasadach określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. Jeżeli mimo to, takich czynności dokonał, są one prawnie nieskuteczne, a przez to sporządzony przez niego operat szacunkowy, którego termin ważności ekspirował, nie może już być w postępowaniu administracyjnym wykorzystany. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracyjny nie dysponuje w takich okolicznościach faktycznych odpowiednim materiałem dowodowym, pozwalającym na ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego, niezbędnych dla prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Podjęta zatem w takich warunkach decyzja orzekająca o odszkodowaniu, jako oparta na nieaktualnym operacie szacunkowym, każdorazowo oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, a w konsekwencji także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prowadzącym do jej uchylenia. Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Okolicznością niesporną jest fakt, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – S. J. w dniu 25 kwietnia 2012 r., w oparciu o który organ pierwszej instancji orzekał o odszkodowaniu, na etapie postępowania odwoławczego utracił swoją ważność ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. Czynności potwierdzenia jego aktualności rzeczoznawca ten dokonał natomiast w dniu 4 marca 2014 r. W tym czasie jednak pozbawiony był prawnych możliwości skutecznej realizacji tej czynności, gdyż jak wynika ze znajdującej się w aktach decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] 2014 r. nr [...] (wykonalnej od dnia [...] 2014 r.), orzeczono wobec niego karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Okoliczności te choć znane organowi orzekającemu w sprawie, zostały przez niego całkowicie zignorowane (a przynajmniej brak jest jakiegokolwiek odniesienia do nich w uzasadnieniu decyzji), a miały fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się od oceny konsekwencji, wynikających z orzeczenia w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej, spowodowało przyjęcie, jako wiarygodnego dowodu w sprawie, sporządzonej przez tego rzeczoznawcę klauzuli potwierdzającej aktualność operatu z 2012 r., a następnie do orzeczenia o należnym skarżącemu, mimo niedysponowania wymaganą przepisami art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, aktualną opinią o wartości przejętej nieruchomości, sporządzoną przez podmiot, który w okolicznościach niniejszej sprawy byłby do tego uprawniony. W dniu 6 marca 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Minister Infrastruktury i Rozwoju, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzucił on WSA w Warszawie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 174 ust 3b w zw. z art. 193 ust. 2 i art. 193 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu i wyrażeniu poglądu, że zawieszenie uprawnień w zakresie szacowania nieruchomości następuje z chwilą wykonalności decyzji orzekającej o zawieszeniu uprawnień, a nie z chwilą wykreślenia z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, gdy tymczasem organ ustalił należne odszkodowanie w prawidłowy sposób; - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem informacji zawartej na pieczęci dotyczącej daty wpisu do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, treść art. 174 ust. 3b u.g.n. wskazuje, że prawo wykonywania zawodu oraz używania tytułu zawodowego "rzeczoznawca majątkowy" nabywa się z dniem wpisu do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych, a nie z dniem wystawienia świadectwa. Do centralnego rejestru wymienionego w art. 193 ust. 1 u.g.n. wpisuje się osoby, którym nadano uprawnienia zawodowe rzeczoznawców majątkowych na podstawie świadectw nadania tych uprawnień (art. 193 ust. 2 u.g.n.). Tym samym z treści przepisu art. 174 ust. 3b u.g.n. a contrario wynika, że dopiero wykreślenie rzeczoznawcy z rejestru rzeczoznawców majątkowych pozbawia go możliwości wykonywania jakichkolwiek czynności, które realizować może on wyłącznie, jako rzeczoznawca. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w niej wszystkie zarzuty nie są trafne. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. Zarzuty postawione w skardze dotyczą bowiem w istocie skutku decyzji o zawieszeniu uprawnień zawodowych rzeczoznawcy zawodowego, wydanej na podstawie art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.), w przypadku braku wpisu tej decyzji do rejestru rzeczoznawców majątkowych. Przypomnieć należy, że ustawodawca szczegółowo uregulował zawód rzeczoznawcy majątkowego w rozdziale 1 działu V u.g.n. W art. 177 tej ustawy określone zostały bardzo restrykcyjne warunki, które powinna spełnić osoba, która chce wykonywać zawód rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy powinien bowiem: • posiadać pełną zdolność do czynności prawnych; • nie może być karany za przestępstwo przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, za przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, za przestępstwo przeciwko mieniu, za przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu, za przestępstwo przeciwko obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi lub za przestępstwo skarbowe; • powinien posiadać wyższe wykształcenie; • powinien legitymować się świadectwem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości; • odbyć co najmniej 6-miesięczną praktykę zawodową w zakresie wyceny nieruchomości; • zakończyć z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w tym złożyć egzamin dający uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości. O szczególnej pozycji zawodowej rzeczoznawcy zawodowego świadczy to, że zgodnie z art. 191 u.g.n., uprawnienia zawodowe - osobie starającej się o tytuł rzeczoznawcy zawodowego - nadaje minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Wykonywanie zawodu rzeczoznawcy oznacza, że zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawcy zobowiązani są wypełniać obowiązki zawodowe: • zgodnie z przepisami prawa, • zgodnie ze standardami zawodowymi, • ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności, • zgodnie z zasadami etyki zawodowej, • kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (por. E. Bończyk–Kucharczyk, Komentarz do art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2014). Prawidłowe wypełnianie wyżej wskazanych obowiązków jest chronione przez przepisy statuujące zasady ich odpowiedzialności zawodowej. W art. 178 ust. 1 u.g.n. określono bowiem, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków podlega odpowiedzialności zawodowej z tytułu, której mogą być orzeczone wobec niego kary dyscyplinarne. Karę dyscyplinarną orzeka minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Ustawodawca tak zatem skonstruował zasady wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego, że zbliżył ich pozycję zawodową do zawodów zaufania publicznego. Celem takiego rozwiązania jest uzyskanie pewności, że wyceny nieruchomości sporządzane przez rzeczoznawców będą rzetelne, a zatem do ich wiarygodności pełne zaufanie będą posiadali zarówno właściciele nieruchomości, jak i organy administracji publicznej, co w dalszej kolejności ma olbrzymi wpływ na funkcjonowanie rynku nieruchomości w Polsce, jako niezbędnego elementu gospodarki narodowej. Dlatego tak ważnym elementem utrzymania rzetelności przygotowywanych wycen ma egzekwowanie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców. Decyzje dyscyplinarne, z chwilą, gdy stają się ostateczne wchodzą w życie. Dla ich wykonania nie jest niezbędny wpis kary do rejestru rzeczoznawców. Wpis taki posiada bowiem charakter deklaratoryjny - jest jedynie informacją o orzeczonej karze. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej należy w całości uznać za bezpodstawne. Przyjęcie bowiem zarzutów skargi kasacyjnej, zmierzających do udowodnienia, że wpis do rejestru o orzeczonej karze dyscyplinarnej posiada charakter konstytuowany, w istocie oznaczałoby, że decyzja o ukaraniu nie ma mocy prawnej, ponieważ o jej wejściu w życie decyduje organ rejestrowy. Takie rozumowanie zmierzałoby faktycznie do podważenia zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ponieważ w rezultacie mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której na skutek różnego rodzaju zdarzeń (np. nieprawidłowości w działaniu systemu informatycznego organu prowadzącego rejestr) wpis do rejestru nie byłby dokonany, a zatem ukarany ostateczną decyzją rzeczoznawca nadal, mimo orzeczonej kary, wykonywałby wyceny nieruchomości. W oczywisty sposób uderzałoby to w zasadę praworządności. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.