I SA/Wa 690/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] B. [...] im. [...] w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. wydaną w przedmiocie odmowy uwłaszczenia [...] B. [...] im. [...] nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy [...], w części nie objętej wnioskiem Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2001 r. i w tym zakresie umarzającej postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. wydaną na podstawie art. 202 w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] B. [...] im. [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy [...] i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] oraz nabycia prawa własności budynków położonych na tym gruncie, wskazując, że brak prawa zarządu do gruntu. Po rozpatrzeniu odwołania Ministra Zdrowia, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję, w części nic objętej wnioskiem Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2001 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na wniosek [...] B. [...] im. [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] września 2001 r. Po wznowieniu postępowania, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. W podjętych decyzjach Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że powołane przez [...] B. [...] dokumenty nie dotyczyły prawa zarządu B. do gruntu, o uwłaszczenie którym wystąpiła w trybie art. 202 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] B. [...] im. [...], wyrokiem z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 113/05 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. Minister Budownictwa, rozpatrując sprawę ponownie, po uzupełnienie materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy, wydaną po wznowieniu postępowania, decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. odmawiającą uchylenia swojej decyzji z dnia [...] września 2001 r. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. [...] B. [...] im. [...] w W., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., zarzucając nie zastosowanie się Ministra Budownictwa do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2005 r. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, a co za tym idzie naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazano na rażące naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ oceny treści decyzji, którą nie dysponował. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru stwierdził, że podniesione we wniosku zarzuty naruszenia przez Ministra Budownictwa przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego oraz poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych. Możliwe jest w szczególnych, wyjątkowych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 k.p.a. Byłoby to możliwe; gdyby np. organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub dokonał ustaleń faktycznych całkowicie sprzecznych z zebranymi w sprawie dowodami. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja jednak nie miała miejsca. Minister Infrastruktury wykonując zalecenia Sądu, podjął działania zmierzające do pozyskania decyzji z której, zdaniem [...] B. [...] miałoby wynikać prawo zarządu do części działki nr [...], położonej w W. przy [...], na której jest lokalizowany budynek pozostający w użytkowaniu B., zwracając się pismem z dnia 10 sierpnia 2005 r. do Urzędu W. oraz pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. do [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. (następcy prawnego [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego) o odszukanie i nadesłanie kopii decyzji Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. znak [...]. Poszukiwanej decyzji nie udało się jednak odnaleźć. Wobec nieodnalezienia wskazanej przez [...] B. [...] decyzji, ani innego dokumentu wskazującego na prawo zarządu B. do działki nr [...], Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., wydaną po wznowieniu postępowania, odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2011 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. wydaną w przedmiocie odmowy uwłaszczenia [...] B. [...] im. [...]. Minister Budownictwa w ww. decyzji poddał również analizie dokumenty przedłożone przez skarżącą, stwierdzając, że dokumenty te odnoszą się jedynie do przekazania budynku, nie mogą zatem świadczyć o prawie zarządu do gruntu. W związku z powyższym zarzut niezebrania przez Ministra Budownictwa materiału dowodowego jest niezasadny. Nieodnalezienie wskazywanej przez skarżącą decyzji, wyczerpało możliwości art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie takie miałoby miejscy, gdyby organ nie podjął żadnego działania zmierzającego do wypełnienia zaleceń Sądu. Późniejsze działania Ministra Infrastruktury polegające na wystąpieniu o odnalezienie i nadesłanie wyżej wskazanej decyzji Urzędu [...] znak [...] do Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego W., Urzędu [...] W. potwierdziło brak możliwości pozyskania wskazanej decyzji. [...] B. [...] w toku prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. wniosła o pozyskanie dodatkowych dokumentów poprzez zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem udostępnienia akt sprawy o sygnaturze I SA 664/87 ze skargi Dyrektora [...] (w budowie) na decyzję Dyrektora [...] Urzędu Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1987 r. znak [...] wydanej w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przydziału lokalu użytkowego [...] przy ul. [...] w W. na rzecz [...] B. [...], sygnalizując, iż prawdopodobnie akta te są niedostępne i ich odtworzenie przez Sąd. Przy piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r. pełnomocnik [...] B. [...] nadesłała ww. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1987 r. sygn. akl I SA 664/87. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przekazaniu pisma Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, pismem z dnia 30 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA 664/87 poinformował, iż z uwagi na upływ czasu akta sprawy o sygnaturze I SA 664/87 zostały zniszczone, zatem nie mogą być wypożyczone. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. nie narusza art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. [...] B. [...] im. [...] w W. zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie przez organ orzekający w trybie nadzoru sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. "co jej istoty" oraz błędne uznanie, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. (odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa wydanej w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2006 r. i uznająca, że Minister Budownictwa nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, ani nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., dające podstawy do uznania, że skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa), była prawidłowa; 2. art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady wysłuchania stron, polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu zainicjowanym Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z 10 lipca 2011 r.; 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów zawartych we Wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 10 lipca 2011 r., co utrudnia skarżącej kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego w zakresie zarzutu; 4. naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., polegającego na: • nie zbadaniu przez organ ewentualnego prawa zarządu [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego, • nie zastosowaniu się przez Ministra Budownictwa do wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2005 r. (ISA/WA 113/05), to jest: a. dokonaniu przez Ministra Budownictwa oceny treści decyzji, którą nie dysponował (nie było jej w aktach sprawy), b. nie przeprowadzeniu przez organ dowodów wskazanych przez stronę, pomimo tego, że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla sprawy; 5. art. 7, 10, 77, 78, 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów pominięcia zgłoszonego w terminie przez stronę wniosku dowodowego i wydania decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; 6. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenia z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego w sprawie, w zakresie: • dokumentów potwierdzających fakt przysługiwania [...] B. [...] prawa zarządu w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.), • prawa zarządu do przedmiotowego gruntu [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego oraz oznaczenia, ustalenia położenia i aktualnego adresu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania; 7. art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oceny treści decyzji, którą nie dysponował (nie było jej w aktach sprawy); 8. art. 12 § 1 w zw. z art. 37 i art. 35 k.p.a. polegające na pozostawieniu bez rozpoznania Wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego w niniejszej sprawie 8 czerwca 2011 r. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją jest kontrola, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzji zapadłej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczna decyzją o odmowie uwłaszczenia skarżącej opisaną w decyzji nieruchomością. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji B. [...] zarzuciła skarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w zakresie przepisów art. 78 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc podstawą prawną roszczenia skarżącej zgłoszonego we wniosku był przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stanowiący klauzulę ogólną: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to nie ma legalnej definicji co skutkuje pojawieniem się bogatego orzecznictwa, kwalifikującego różnego rodzaju naruszenie prawa bądź to jako rażącego, bądź to innego rodzaju naruszenie prawa. Ogólnie przyjmuje się, że naruszenie prawa, które jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest naruszeniem kwalifikowanym, a więc o szczególnym ciężarze gatunkowym. W piśmiennictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa dotyczy norm prawa materialnego. B. Adamiak w głosie do wyroku NSA z 6 lutego 2006 r. sygn. I FSK 439/05 (OSP z 2007 r., nr 9, poz. 100) przyjmuje, że przez pojecie "rażące naruszenia prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego. Zapatrywanie to znajduje dodatkowe umocowanie w treści przepisu art. 156 § 1 k.p.a. o tyle, że przepis ten wymienia osobno różnego rodzaju naruszenia przepisów procesowych, a zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie powinny być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. (wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r. sygn. II GSK 600/08 – LEX nr 475235). Tak więc do wad o jakich stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie należy naruszenie w toku postępowania przepisów art. 7, 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. co zarzuca skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy także mieć na uwadze, że ocena decyzji dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odnosi się do aktu już prawomocnego, funkcjonującego w obrocie prawnym i korzystającego z domniemania legalności. W świetle powyższego nie można twierdzić, że decyzja Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r., wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją odmawiającą uwłaszczenia [...] B. [...], rażąco narusza prawo. Taka sytuacja zachodziłaby wówczas, gdyby została ona wydana z zaniechaniem jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Natomiast jeśli takie postępowanie zostało przeprowadzone, to nawet przy pewnych jego niedociągnięciach, nie można tego rodzaju uchybienia rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wynika zaś z materiału dokumentacyjnego, że po wznowieniu postępowania administracyjnego organ dokonał oceny dokumentów załączonych do wniosku o wznowienie postępowania i uznał, że odnoszą się one jedyne do budynku a nie do gruntu. Organ podjął także czynności w celu odnalezienia decyzji Urzędu [...] nr [...], która według twierdzeń skarżącej, ma wskazywać na prawo zarządu skarżącej do gruntu którego uwłaszczenia się domaga. W tym celu zwrócił się do różnych podmiotów, które mogłyby taką decyzję posiadać, a które szczegółowo zostały wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym organ zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 113/05. Sąd zalecił by organ załączył do akt decyzję nr [...] oraz by rozpoznał wniosek po dokładnym zebraniu dokumentów, w tym zawnioskowanych przez skarżącego. Wobec powyższego organ nadzoru prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji zapadłej, w postępowaniu wznowieniowym, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 k.p.a. co stanowi zarzut skargi. Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru, organ ten pismem z 5 sierpnia 2011 r. powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego, wypowiedzenia się pisemnie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wyznaczając termin 14 dni od otrzymania pisma. Pismo to pełnomocnik skarżącej adw. K.D. otrzymała 16 sierpnia 2011 r. Organ nadzoru decyzję wydał [...] lutego 2012 r. Po wystosowaniu pisma z 5 sierpnia 2011 r. nie przeprowadzał już żadnych dowodów i nie gromadził już żadnych materiałów. W piśmiennictwie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w odróżnieniu od orzekania w trybie zwykłym w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydana tylko decyzja typu kasacyjnego, a więc stwierdzającą nieważność lub odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma natomiast możliwości rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty kontrolowana decyzja (wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. sygn. I SA 178/83 ONSA z 1983 r., nr 1 poz. 51, wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r. sygn. IV SA 393/87 – ONSA z 1990 r., nr 1, poz. 1). W postępowaniu tym zatem organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego istoty rozstrzygniętej kontrolowana decyzją co w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżąca spełnia przesłanki do uwłaszczenia wnioskowaną nieruchomością. Z tego też względu organ nadzoru nie mógł uwzględnić żądań dowodowych zgłoszonych przez skarżącą a dotyczących dalszego poszukiwania decyzji Urzędu [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...] w tym wystąpienia do naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o odtworzenie akt, do których być może taka decyzja została załączona. Zarzut więc skargi nieuwzględnia wniosków dowodowych przez organ nadzoru, zmierzających do wyjaśnienia istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją nie mógł być uwzględniony przez Sąd. Także niezasadnie skarżąca zarzuca naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 37 i art. 35 k.p.a. polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego w niniejszej sprawie 8 czerwca 2011 r., gdyż nie zostało wykazane jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.