II SA/Łd 917/14

Dnia 16 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. M. i J. M. solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...],[...], po rozpoznaniu odwołania A.M. i J.M. oraz odwołania J.G., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...],w części, orzekło w tym zakresie i w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku inwestora – T. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni do 900 m2), parkingu dla samochodów osobowych (do 48 stanowisk), wewnętrznego układu drogowego, zjazdu z ulicy A, totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 42/46, na fragmencie działki nr ewid. [...],i fragmencie działki drogowej nr ewid. [...], obręb [...], Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W decyzji organ ustalił zasady zabudowy wskazując, że linia zabudowy została określona w załączniku graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. [...],) ma wynosić do 0,23, a szerokość elewacji frontowej – 25,2 m z tolerancją do 20%, czyli między 20,1 m, a 30,2 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma mieścić się w przedziale między 3,5 m, a 6,1 m. Geometrię dachu organ określił wskazując, iż kąt nachylenia połaci dachowych wynosić ma od 5° do 20°, wysokość kalenicy od 4 do 7,5 m, układ połaci dachowych ma być wielospadowy, a kierunek głównej kalenicy dachu równoległy lub prostopadły do granicy działki od ul. A. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. i J.M. oraz J.G. A.M. i J.M. w treści swojego odwołania, domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wskazali na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z materiału zgromadzonego wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie doszło także, zdaniem skarżących, do naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. polegające na przeprowadzeniu wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. oraz wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny bez przekonującego uzasadnienia i właściwego, konkretnego oznaczenia analizowanego obszaru, bez wskazania działek uznanych za sąsiednie. Organ uchybił także treści § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. ustalenie go z pominięciem faktu, iż dla lokalizacji o funkcji usługowej był on na niższym poziomie, w sytuacji gdy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej organ w celu pominięcia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (niekorzystnego dla inwestycji) powołał się na wskaźnik istniejący dla lokalizacji usługowych. Działanie organu jest także sprzeczne z treścią § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., gdyż szerokość elewacji frontowej dla inwestycji poprzez ustalenie jej niezasadnie na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika istniejącego dla analizowanego obszaru, została określona niewłaściwie. W sprawie doszło także do uchybienia norm prawa procesowego, tj. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. J.G. w uzasadnieniu swojego odwołania podniósł, że kwestionowana decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ błędnie przyjął, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ winien właściwie wyznaczyć granice obszaru analizowanego, przy czym przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia niewątpliwie określa tylko minimalne granice obszaru analizowanego, ale orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż rozszerzenie tego obszaru powinno następować z dużą ostrożnością i na pewno nie wyłącznie w celu odnalezienia działki zabudowanej w sposób analogiczny do wnioskowanego. W minimalnym obszarze analizowanym występuje zabudowa reprezentatywna dla tego terenu, natomiast zabudowa w obszarze powiększonym w stosunku do obszaru minimalnego istotnie odbiega funkcją i intensywnością zabudowy, co uzasadnia brak podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. Na tej podstawie odwołujący uznał, że rozszerzenie obszaru analizowanego miało na celu poszukiwanie funkcji, cech i parametrów uzasadniających formalną dopuszczalność lokalizacji planowanej zabudowy. Takie działanie organu – zdaniem autora odwołania – stanowi także naruszenie przepisów proceduralnych, czyli art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organ zaniechał doręczyć odwołującemu, jako stronie postępowania, załączników do decyzji, co wyklucza kompleksową, merytoryczną ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy względy techniczne nie pozwalają na odstąpienie od doręczania rzeczonych załączników, czym organ naruszył przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia. Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzmiankowanym na wstępie rozstrzygnięciem, uchyliło decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej określenia w punkcie II.1.2 wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. [...],) oraz szerokość elewacji frontowej, orzekając w tym zakresie poprzez określenie, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. [...],) powinien mieścić się w przedziale między 0,18, a 0,23, a szerokość elewacji frontowej ma wynosić od 18 m do 26 m, w pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Przedstawiając treść regulacji ustawowych wskazał, że w sprawie wyznaczony został przez organ pierwszej instancji obszar analizowany w szerokości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestowanej. W sprawie front terenu inwestycji wynosi 45 m, zatem minimalny obszar analizowany (odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki) wynieść powinien 135 m (3 x 45 m). Jednak - zgodnie z wnioskiem inwestora - w sprawie obszar ten wyznaczono w szerszych granicach, ograniczonych kwartałem ulic: B, C i A do nr 66. Jak stwierdził Prezydent Miasta przepisy rozporządzenia określają jedynie minimalną, nie zaś maksymalną wielkość obszaru analizowanego. Pamiętając o celowości takiego zabiegu Kolegium wyjaśniło, że decyzja w tym zakresie należy do organu pierwszej instancji, jednakże każdorazowo musi ona uwzględnić stan faktyczny danej sprawy i wymaga szczegółowego uzasadnienia. Organ pierwszej instancji podkreślając, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została objęta tylko część działki nr [...],o szerokości 45 m, a cała działka przylega do ul. A bokiem o długości 89 m, ocenił, że przy przyjętym do analizy minimalnym obszarze, który stanowi jedynie niewielki wycinek osiedla Zdrowie i nie tworzy wyodrębnionej czytelnej jednostki urbanistyczno – architektonicznej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyznaczonym minimalnym obszarze znaczną część stanowi park, który rozciąga się po wschodniej stronie ul. A oraz działki o dużych powierzchniach, jeszcze niezabudowane (lub zabudowane w niewielkim stopniu, z dużymi odległościami między budynkami) położone na południe od terenu objętego wnioskiem (od ul. A nr 42/46 do ul. B nr 1/3). Zachodnia strona, na północ od terenu objętego wnioskiem, stanowi niewielki fragment regularnego osiedla mieszkaniowego, które rozciąga się dalej wzdłuż ul. A. Teren inwestycji oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy (na północ niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu). Wyraźnie dostrzegalna jest istotna różnica w sposobie ukształtowania ładu przestrzennego wschodniej strony ul. A w porównaniu ze stanem zagospodarowania strony zachodniej na północ od terenu objętego wnioskiem. Istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i usługową, znajdująca się po stronie zachodniej, występuje wzdłuż ul. A i ulic D, E, C i B. Natomiast obszar położony po drugiej stronie stanowi wolny od zabudowań teren [...], Parku Kultury i Wypoczynku. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wniosek inwestora organ pierwszej instancji uznał, iż ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien podlegać fragment osiedla A ograniczony drogami publicznymi, tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym, a nie tylko jego niewielki wycinek, co miałoby miejsce w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W ocenie Prezydenta Miasta, minimalny obszar analizowany jest zbyt wąski dla klarownego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy wskazywanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem wyznaczono granice obszaru analizowanego, przyjmując część przestrzeni pomiędzy ulicami A– F – G – H, czyli obszar, który w pełni uwzględnia cechy zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej w tej części miasta i jednocześnie jest w pewnej bliskości wnioskowanego terenu. Tak przyjęty obszar analizowany, większy niż minimalne rozmiary, posłużyć miał lepszemu wypełnieniu ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach wyodrębnionej zwartej jednostki urbanistycznej, jaką stanowi teren osiedla A. W szczególności, zdaniem organu pierwszej instancji, uzasadnione jest rozszerzenie obszaru analizowanego wzdłuż ul. A, która po swojej zachodniej stronie posiada liczną zabudowę. Są to w dużej mierze budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane wzdłuż ul. A, D, C, czy E. W ocenie Kolegium, powołane wyjaśnienia nie mogą zostać uznane za podstawę do określenia obszaru analizowanego w granicach wyznaczonych wskazanymi ulicami, bowiem tak określony obszar analizy nie zmienia wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy wskazywanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jedynie potwierdza ustalenia możliwe do dokonania na podstawie danych z minimalnego obszaru analizowanego, co do sposobu zagospodarowania terenu wzdłuż ul. A, po obu stronach terenu inwestycji. Rozszerzone granice obszaru wskazują - analogicznie jak to ma miejsce w granicach minimalnych - iż teren objęty wnioskiem oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy, na północ niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu. Jedynym efektem owego rozszerzenia jest możliwość przyjęcia do analizy obiektów znajdujących się przy ul. C nr 11/9 i 13/15 (zabudowa usługowo – produkcyjna) oraz budynku szkoły przy ul. B nr 1/3. W ocenie Kolegium, zarówno usytuowanie tych budynków względem ul. A, jak również ich odległość od terenu inwestycji, nie uzasadniają rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Szczególnie, że minimalny obszar analizowany pozwala doszukać się cech charakterystycznych dla okolicznego terenu, bowiem już ten teren potwierdza, że inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zatem pozwala na określenie cech i gabarytów planowanej inwestycji. W minimalnych granicach obszaru analizowanego zlokalizowane są 54 nieruchomości, w tym 7 niezabudowanych lub zabudowanych elementami infrastruktury technicznej. Jak podkreśliło Kolegium, teren inwestycji oddziela obszary o różnym sposobie zagospodarowania, to jednakże nie można pominąć faktu, że zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Wobec tego zasadne jest ustalenie parametrów przyszłej zabudowy na podstawie parametrów wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze minimalnym, bez ich rozróżnienia ze względu na funkcję, co gwarantuje, że przyszły obiekt będzie kontynuował cechy i parametry zabudowy sąsiedniej. W ocenie Kolegium, minimalny obszar analizy daje pełny obraz zagospodarowania terenu i pozwala na odnalezienie cech charakteryzujących ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji, a rozszerzanie jego granic nie sprzyja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" i może wskazywać na próbę dostosowania warunków zabudowy do zamiaru inwestora. W minimalnym obszarze analizowanym możliwe było przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., która to analiza wskazuje, że w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowo – usługowa (sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole). Inwestor we wniosku określił, iż planuje wzniesienie obiektu handlowo – usługowego (art. spożywcze i przemysłowe oraz usługi typu – punkt lotto, dorabianie kluczy, punkt serwisowy telefonii komórkowej) Kolegium przyjęło, iż w sprawie występuje kontynuacja funkcji, a w istocie jej uzupełnienie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - jak wywodzi SKO - należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie można kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W dalszej części motywów rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż Prezydent Miasta Ł. w kwestionowanej decyzji na podstawie danych z rozszerzonego obszaru analizowanego ustalił parametry planowanej zabudowy, czyli linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. [...],) – do 0,23, szerokość elewacji frontowej – 25,5 m (z tolerancją do 20%, tj. od 20,1 m do 30,2 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 3,5 do 6,1 m, geometrię dachu poprzez wskazanie układu połaci dachowych (dach wielospadowy), kąta nachylenia połaci dachowych (od 5° do 20°), wysokości głównej kalenicy (od 4,0 m do 7,5 m) oraz kierunku głównej kalenicy dachu (równoległy lub prostopadły do granicy działki od ul. A). Odnosząc się do tych parametrów Kolegium podkreśliło, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. W tym stanie rzeczy za zasadne Kolegium uznało określenie parametrów nowej zabudowy w postaci konkretnej wielkości bądź też wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. W każdym przypadku ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, co jednak oczywiście nie może powodować sytuacji, że wartości graniczne są tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. Niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). Odnosząc powyższe do sprawy organ odwoławczy zaakcentował, iż wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony poprzez podanie wartości maksymalnej, zatem uzasadnione jest uchylenie decyzji w odpowiedniej części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, uznając materiał zgromadzony w sprawie za kompletny i wystarczający do takiego rozstrzygnięcia. Uwzględniając treść § 5 rozporządzenia organ wyjaśnił, iż skoro podstawę określenia cech i parametrów przyszłej zabudowy winny stanowić wyłącznie obiekty z minimalnego obszaru analizy, koniecznym stało się wyliczenie średniego wskaźnika na podstawie mniejszej ilości nieruchomości zlokalizowanych w granicach minimalnego obszaru analizowanego. W wyniku ponownego obliczenia tej wartości ustalono, że średnia wielkość tego parametru wynosi – 0,22, ale Kolegium uznało za zasadne ustalenie tego wskaźnika w przedziale od 0,18 do 0,23, jako, że obie te wielkości występują w obszarze analizowanym i zawierają się w przedziale wielkości tego wskaźnika, który jest zróżnicowany i waha się w przedziale od 0,03 do 0,40. Mimo, iż w obszarze analizowanym znajduje się szereg nieruchomości o wskaźniku zabudowy przekraczającym 0,23, to jednakże przyjęcie wskaźnika 0,23 organ uznał za maksymalną dopuszczalną wielkość dla inwestowanego terenu z uwagi na powierzchnię tego terenu (znacznie większa niż średnia powierzchnia działek w obszarze analizowanym). W ocenie Kolegium takie działanie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego oraz pozostaje w zgodzie z treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia. W odniesieniu do sposobu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony ul. A organ wskazał, że linię tę wyznaczono na przedłużeniu zabudowy na działce przy ul. I nr 2, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, co jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Kolegium w decyzji pierwszoinstancyjnej organ prawidłowo wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, bowiem na jego ustalenie w przedziale od 3,5 m do 6,1 m pozwalają także obliczenia dokonane w minimalnym obszarze analizowanym. W granicach tego obszaru występują budynki o wysokości elewacji frontowych od 3,5 m do 10 m, co odpowiada średniej – 5,94 m. Takie znaczne zróżnicowanie wysokości elewacji frontowych uzasadnia wyznaczenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Analogicznie, za poprawny organ uznał sposób ustalenia w decyzji pierwszoinstancyjnej geometrii dachu planowanego budynku, bowiem na takie jej określenie pozwalają również dane pochodzące z minimalnego obszaru analizowanego. Zatem parametr ten, stosownie do § 8 rozporządzenia, ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Jak następnie organ stwierdził jedynym parametrem, który ulega ograniczeniu w wyniku przyjęcia do analizy wyłącznie obiektów zlokalizowanych w minimalnych granicach obszaru analizy, jest szerokość elewacji frontowej. Z ustaleń Kolegium wynika, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy zawiera się w przedziale od 5,5 m do 26 m, średnio 11,39 m. Analogicznie, jak w przypadku pozostałych parametrów, średnią szerokość elewacji frontowej obliczono na podstawie wszystkich obiektów w obszarze analizy, bez dokonywania ich rozróżnienia ze względu na funkcje. W decyzji pierwszoinstancyjnej ustalono szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości tego parametru w powiększonym obszarze analizy, charakterystycznej dla zabudowy usługowej (25,2 m z tolerancją 20%, tj. od 20,1 m do 30,2 m). Ustalenie średniej wysokości było możliwe jedynie dzięki przyjęciu do analizy budynków usługowo – przemysłowych przy ul. C nr 11/9 i 13/15 oraz budynku szkoły przy ul. B nr 1/3. Jednakże, zdaniem Kolegium, uwzględnienie tych obiektów nie znajduje uzasadnienia, bowiem przenosi cechy jednostkowej zabudowy z obszaru znacznie oddalonego od terenu inwestycji do obszaru zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Realizacja inwestycji, przy konieczności dostosowania szerokości elewacji frontowej do średniej tego parametru w obszarze analizowanym, w istocie niweczyłaby zamiar inwestycyjny. Zatem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organ wyznaczył tę wielkość w sposób inny niż odpowiadający wartości średniej, bowiem wynika to z analizy. W minimalnym obszarze analizy występują 23 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, przy czym w sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr [...],przy ul. A zlokalizowany jest budynek o szerokości elewacji frontowej 26 m, zbliżoną szerokość (25 m) posiada także budynek na działce nr [...], przy ul. I nr 15. Ustalona więc przez organ szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i tym samym pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia, a nadto umożliwi zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich) oraz zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Reasumując, Kolegium wskazało, iż inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej – ul. A, a z decyzji wynika jednoznacznie, że dostęp ten będzie miał miejsce przez projektowany zjazd, którego realizacja może nastąpić na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania J.G. dotyczącego niedoręczenia załączników do decyzji (zarówno graficznych, jak też części opisowej wyników analizy urbanistycznej), Kolegium wskazało, że stosownie do treści § 9 ust. 1 – 4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, przy czym wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Brak dołączenia stronie załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna - z uwagi na rozmiary tego dokumentu - pozostaje do wglądu w aktach sprawy, a strona biorąca udział w postępowaniu miała swobodny dostęp do akt sprawy. W sprawie sytuacja taka wystąpiła, ponieważ Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony postępowania, w tym odwołującego, o możliwości zapoznania z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. J.G. uznał jednakże takie działanie organu za niewystarczające i pismem z dnia 25 czerwca 2014 roku wystąpił o uzupełnienie decyzji poprzez przesłanie kompletnego rozstrzygnięcia umożliwiającego zapoznanie się z pełną jego treścią. W odpowiedzi na to pismo organ przesłał autorowi odwołania kopię załącznika nr 1 i nr 2 do decyzji. Dostrzegając, iż po wniesieniu odwołania jego autor otrzymał przedmiotowe załączniki Kolegium uznało, iż sformułowany w tym odwołaniu zarzut w dacie rozpatrywania tegoż odwołania był bezprzedmiotowy. W skardze do sądu administracyjnego A.M. i J. M. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów. W ocenie autorów skargi w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo naruszenia przez ten organ przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p.. W sprawie, zdaniem skarżących, organ naruszył również art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., bowiem niedostatecznie i niedokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności pomijając w uzasadnieniu decyzji wyliczenia, które doprowadziły do ustalenia konkretnych parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej) planowanej zabudowy, zaniechał wskazania precyzyjnie nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym oraz w oparciu o które określono parametry planowanej zabudowy. Organ również załatwił sprawę nie uwzględniając interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W sprawie poza tym doszło, w ocenie skarżących, do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż spełnione zostały wskazane w tym przepisie przesłanki. Skutkowało to ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności na analizowanym terenie nie ma działki zabudowanej w sposób pozwalający na odniesienie gabarytów planowanej inwestycji do gabarytów obiektów tej samej lub podobnej funkcji zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Także przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. został naruszony, bowiem organ przeprowadził wadliwą, pobieżną i nieodpowiadającą wymogom prawnym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. oraz wyznaczył obszar poddany analizie urbanistycznej bez konkretnego oznaczenia analizowanego obszaru, bez wskazania działek uznanych za sąsiednie. Natomiast przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. został naruszony poprzez ustalenie parametrów planowanej zabudowy bez wskazania sposobu ich wyliczenia oraz bez konkretnego oznaczenia nieruchomości, których wskaźniki zostały przyjęte za podstawę wyliczeń. Zdaniem skarżących organ niewłaściwie ustalił szerokość elewacji frontowej, co jest sprzeczne z przepisem § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. Nieuzasadnione jest ustalenie tej wartości na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru z powołaniem się na obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia, ale bez wskazania, które konkretnie są to obiekty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn wskazanych w jej motywach. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, planowanej do realizacji na określonym fragmencie działki nr ewid. [...],i fragmencie działki drogowej nr ewid. [...],znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...], orzekająca w odpowiednim zakresie i w pozostałym utrzymująca w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego także już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 tego aktu wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Podkreślić należy, iż powołany przepis posługuje się określeniem "działki budowlanej", której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wskazującym, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 roku, II OSK 1826/06, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, organ ma powinność ustalić parametry planowanej zabudowy (lub zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania) w odniesieniu do całej działki, a nie tylko inwestowanego fragmentu działki, jeżeli takowy jest wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. W sprawie niniejszej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta została jedynie część działki nr ewid. [...],, która w całości ma powierzchnię 1,7046 ha i tylko dla tej części działki o powierzchni 4404 m2, która nie jest prawnie wydzielona, organ określił wszystkie parametry planowanej zabudowy, co - zdaniem składu orzekającego - jest błędem, bowiem stanowi naruszenie powołanego wcześniej § 3 ust. 1 oraz § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia, jak i art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Organy obu instancji, określając parametry zabudowy dla inwestowanego fragmentu gruntu, potraktowały tenże fragment jako odrębną działkę, co nie znajduje potwierdzenia w dokumentach załączonych do akt, z których wynikałoby, że grunt ten stanowi wyodrębnioną ewidencyjnie działkę. Parametry planowanej zabudowy powinny odnosić się do całej działki, a nie jedynie fragmentu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Wobec tego ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić rzeczone parametry uwzględniając teren całej działki budowlanej, a nie tylko ograniczoną planami inwestycyjnymi jej część. Z uwagi na konieczność ponownego ustalenia wszystkich parametrów planowanej zabudowy argumenty skargi, jak i podnoszone w toku postępowania administracyjnego zawarte w odwołaniach, pozostają poza zakresem zainteresowania składu orzekającego w sprawie niniejszej. Odnoszenie się do tej grupy zarzutów na obecnym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do natomiast do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa co do zasady - zdaniem sądu - pozwala na realizację planowanej inwestycji polegającej na wzniesieniu obiektu handlowo – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. np. wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2014 roku, II OSK 2106/12; z dnia 17 stycznia 2014 roku, II OSK 1944/12; z dnia 6 czerwca 2013 roku, II OSK 305/12 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 roku, II SA/Po 1348/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2013 roku, II SA/Bd 207/13). Z ustaleń analizy urbanistycznej, które w zakresie określenia rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa z udziałem zabudowy usługowej, która stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Wśród występujących w obszarze analizowanym obiektów usługowych odnotować należy szkołę, przedszkole, obiekt usługowo – produkcyjny, czyli wytwórnię tworzyw sztucznych, jak i obiekt handlowy, czyli sprzedaż roślin. W obszarze analizowanym występuje zatem zabudowa mieszkalno – usługowa, tym samym realizacja obiektu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną wkomponowuje się w istniejącą zabudowę. Podkreślić należy, iż gdy istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym, bowiem towarzyszyć takim obiektom może np. sklep, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne, jako obiekty uzupełniające zabudowę mieszkaniową. W ramach osiedla mieszkaniowego niezbędne jest istnienie obiektów handlu i usług, bowiem są one niezbędne mieszkańcom tego terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 stycznia 2014 roku, II SA/Wr 664/13). Ze wskazanych powodów nie może być skutecznie kwestionowana możliwość realizacji - co do zasady - planowanego zamierzenia budowlanego na terenie wskazanym przez inwestora. Zatem argumenty skargi skierowane w tym kierunku, jako nieuzasadnione, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Wbrew poglądowi autora skargi, organ w treści decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku wymieniać - poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych - działek zaliczonych do obszaru analizowanego. Ustaleniu, jaki teren uwzględniono w obszarze analizowanym, służy mapa z wyrysowanym obszarem analizowanym stanowiąca załącznik zarówno do analizy urbanistycznej, jak i do decyzji. Organ, orzekając w sprawie warunków zabudowy, uwzględnia przede wszystkim uprawnienia inwestora, jako prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Żaden przepis u.p.z.p. nie uprawnia organu do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeciw społeczny, gdy spełnione są wszystkie określone w prawie warunki. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku w oparciu o treść art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił, jak w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 740 zł złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł ustalone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461). IB