II OSK 1243/15

Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 165/14 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 165/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. K. w dniu [...] kwietnia 2008 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina P. Wobec stwierdzenia, że inwestor przekroczył zakres tego zgłoszenia, dokonując samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 30 marca 2012 r. stosownych dokumentów, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na informację Urzędu Gminy Potok Wielki, że sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji wymaga wydłużenia terminu jej załatwienia, z uwagi na wnoszone w trakcie prowadzonego postępowania uwagi i zastrzeżenia przez osoby biorące w nim udział oraz uzupełnianie dokumentów, PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy wspomnianego wyżej budynku mieszkalnego, do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Po uzyskaniu informacji z Urzędu Gminy Potok Wielki, że decyzja z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Stawki stała się ostateczna, PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Z uwagi na braki w dokumentacji przedmiotowej inwestycji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. K. usunięcie w określonym w sentencji terminie, wymienionych w postanowieniu nieprawidłowości w złożonych w dniu [...] lipca 2013 r. dokumentach. W dniu [...] października 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M. B. dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, z którego to pisma wynikało, że decyzja o warunkach zabudowy została uchylona przez WSA w Lublinie. Organ administracji ustalił, iż wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II Sa/Lu 255/13, Sąd ten uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] oraz decyzję Wójta Gminy Potok Wielki z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie opisanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Biorąc powyższe pod uwagę PINB w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji. W zażaleniu złożonym na to postanowienie M. B., zarzuciła, że wbrew stanowisku organu nie zachodziły w sprawie przesłanki obligujące organ administracji do zawieszenia postępowania. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie opisanego budynku mieszkalnego, organ pierwszej instancji zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu drugiej instancji, orzecznictwo sądowe potwierdza, że w przypadku gdy inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezbędnej mu w celu wykazania przed organem nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym i postępowanie to będzie w toku, to organ orzekający w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie złożyła M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, że rozstrzygnięcie sprawy samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się A. K., należy z istoty rzeczy do organów nadzoru budowlanego i nie jest uzależnione od zagadnienia wstępnego, należącego do kompetencji innego organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 165/14, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd I instancji wskazał, że podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie był przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych samowolnie – to jest bez wymaganego w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane – pozwolenia na budowę. Sąd przytoczył treść art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd przywołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11, według którego konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie do kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Sąd zauważył, że z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 ustawy Prawo budowlane, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06). Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały za konieczne zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu wydania przez właściwy organ administracji ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Zarzuty podniesione w skardze nie mogły mieć zatem wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości zarzucając wyrokowi naruszenie: – przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił nałożonych na niego obowiązków; – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, jako podstawy prawnej zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Skarżąca wystąpiła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie na poparcie ww. zarzutów wskazał, że mając na uwadze treść art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane termin do złożenia stosownych dokumentów upłynął inwestorowi w dniu 28 czerwca 2013 r. Złożenie przez inwestora części dokumentów w dniu 18 lipca 2013 r. w świetle obowiązującego prawa powinno być zatem bezskuteczne. Art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obliguje organy nadzoru budowlanego aby w przypadku niespełnienia nałożonych na inwestora obowiązków w określonym terminie, by organy te zastosowały art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane. Nie jest to przepis fakultatywny pozostawiający organom możliwość wyboru dalszej drogi postępowania. Tym samym uchylenie przez WSA w Lublinie decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż na dzień 28 czerwca 2013 r. decyzja ta obowiązywała a inwestor pomimo tego i pomimo wyznaczenia mu bardzo odległego terminu nie spełnił w określonym terminie nałożonych na niego obowiązków. Dlatego też postanowienie o zawieszeniu postępowania zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w realiach sprawy nie zależy już od wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora ww. obowiązki i określił inwestorowi termin ich wykonania. Tym samym przepis ten nie został naruszony. Skutki niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków określone są w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, to jest organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego. Kwestia prawidłowości stosowania przez organy administracji ww. przepisu była już analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1893/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 p.b. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Okoliczność, iż inwestor nie wykonał we wskazanym mu terminie obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bądź też, że obowiązek ten wykonał niedokładnie nie pociągała za sobą automatycznie konieczności nałożenia na niego obowiązku rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego. Inwestor może przedstawić wymagane od niego dokumenty nawet na etapie postępowania odwoławczego od decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego zależy przede wszystkim od przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli z decyzji o warunkach zabudowy wynikać będzie, że legalizacja samowolnie realizowanego obiektu nie naruszy ładu przestrzennego, to możliwe będzie również dokonanie przez organ administracji oceny, czy spełnione są inne przesłanki legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji. W niniejszej sprawie zasadnym byłoby przedłożenie przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dopiero po uzyskaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby bowiem okazało się, że w świetle ustaleń zawartych w tej decyzji legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu nie jest możliwa, to nieracjonalnym byłoby wymaganie od inwestora by ponosił koszty uzyskania pozostałej dokumentacji, która w istocie nie miałaby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy została uchylona i inwestor bez własnej winy nie może jej przedstawić, wydawanie nakazu rozbiórki z tego powodu, że inwestor nie wykonał lub nienależycie wykonał innego obowiązku nie ma uzasadnienia. Wyznaczony inwestorowi termin odnosił się łącznie do obydwu obowiązków i nie ma podstaw do wydawania nakazu rozbiórki z powodu niewykonania jednego z obowiązków w sytuacji, gdy niemożność wykonania jednego z obowiązków nastąpiła z przyczyn od inwestora niezależnych. Skoro inwestor ma jeszcze możliwość uzyskania i przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to wykonując ten obowiązek może także wypełnić obowiązek przedłożenia innej wymaganej od niego dokumentacji. Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że nie było podstaw do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę całości lub części obiektu budowlanego z powodu niewykonania bądź też nienależytego wykonania obowiązku przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor może przedłożyć te dokumenty do chwili przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Warunkiem koniecznym wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że zawieszenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 4 K.p.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.