II SA/Bk 995/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na budowę fragmentu wodociągowej sieci rozdzielczej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz N. działający w imieniu Miasta i gminy N. zwrócił się do Starosty Ł. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewid. B., jednostce ewidencyjnej N., powiecie ł., woj. P., oznaczonej jako działki o nr geod. [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,05 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność R. B., poprzez udzielenie Gminie i Miastu N. zezwolenia na budowę fragmentu wodociągowej sieci rozdzielczej, w sposób przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1:1000, stanowiącym załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Starosta Ł. w dniu [...] czerwca 2014r. wydał decyzję nr [...], którą ograniczył sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości. W decyzji wskazano, iż ograniczenie obejmuje także możliwość zajęcia działek nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,05 ha, położonych w obrębie ewid. B. - na okres nieprzekraczający 4 dni od dnia zajęcia nieruchomości - w celu wykonania prac budowlano - montażowych. Ponadto w pkt 2 decyzji zobowiązano Gminę i Miasto N. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ustawy. Przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy oraz jest zgodna z decyzją Burmistrza N. znak [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. B., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Autor odwołania podkreślił, że wydane rozstrzygnięcie narusza zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 3, art. 115 ust.2 i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda P. decyzją z [...] sierpnia 2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdzono, że na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. właściwy starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie organ uznał, że przedmiot planowanej inwestycji, ze względu na którą miałby zostać ograniczony sposób korzystania z nieruchomości, należy do zakresu powołanego przepisu. Za bezsporne w przedmiotowej sprawie uznano także, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy, ponadto jest zgodna z decyzją Burmistrza N. znak [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w postaci obiektów infrastruktury technicznej - budowa wodociągu rozdzielczego Dn 110 o łącznej długości ok. 3.440 m z hydrantami nadziemnymi Dn 80, na terenie m. in. działek o nr geod. [...], [...] i [...], położonych we wsi B., gmina N. Wojewoda P. ustalił także, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, które zostały zakończone negatywnym wynikiem. Okoliczność zaś, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega, jak podkreślił organ II instancji, weryfikacji w trybie art. 124 ustawy. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wywiódł R. B. zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 67 §1, art. 80, art. 81, art. 107 i art. 138 § 1 i §2 kpa; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 9a, art. 115 ust. 2 i art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 Nr 518). W ocenie skarżącego organ administracyjny II instancji dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie oraz nie zastosował formy protokołu z art. 67 § 1 kpa, który nie pozostawia organowi administracji publicznej swobody wyboru między utrwaleniem czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zobowiązany był dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości - czego w przedmiotowej sprawie nie dokonał, a przez zajęcie i prowadzenie inwestycji na działkach skarżącego stanowiących jedyną drogę dojazdu do działek sąsiednich - całkowicie został uniemożliwiony dojazd do tych nieruchomości właścicielom działek przyległych do "drogi". W ocenie skarżącego powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Skarżący zwrócił też uwagę, że Wojewoda P. całkowicie pominął i nie odniósł się do zarzutu, iż wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło bez wskazania podstawy prawnej jej wydania, o której mowa w art. 6 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem autora skargi w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono też, czy czasowe zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku jego braku - zgodne było z decyzją (o ile była wydana - funkcjonowała w obrocie prawnym) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Końcowo skarżący wyjaśnił, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie nie przeprowadzono zgodnych z prawem rokowań, z których sporządzony winien być protokół potwierdzający ten fakt, podpisany przez uczestników rokowań. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako: u.g.n. (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 518, ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Tylko te okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy za bezsporne należy uznać, że inwestycja polegająca na budowie fragmentu wodociągowej sieci rozdzielczej, o której wykonanie zawnioskował Burmistrz N. jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości Sądu nie budzi też, że jest ona zgodna z decyzją Burmistrza N. znak [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w postaci obiektów infrastruktury technicznej - budowa wodociągu rozdzielczego Dn 110 o łącznej długości ok. 3.440 m z hydrantami nadziemnymi Dn 80, na terenie m. in. działek o nr geod. [...], [...] i [...], położonych we wsi B., gmina N. Ocenie pozostało zatem poddać ustalenie organu, czy w przedmiotowym postępowaniu rzeczywiście została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań pomiędzy stronami przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W tym miejscu należy pokreślić, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej, od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r. I OSK 1307/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 Lex nr 574097, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. II SA/Ke 298/12 Lex nr 1228975 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości też fakt, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącego na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja w postaci pisma Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz notatki służbowej z dnia [...] maja 2014 r. Treść powyższych dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na które jednak on w żaden sposób nie odpowiedział. W tych okolicznościach zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia rokowań należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Przepis 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (tak m.in. NSA w wyroku z 22 lutego 2012r. sygn. I OSK 357/11, dostępny w CBOSA). Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 ustawy. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, organ, jak słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1274/09 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r. II SA/Gd 635/07, oba dostępne w CBOSA). Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że planowana przez Burmistrza N. inwestycja polegająca na budowie fragmentu wodociągowej sieci rozdzielczej spełnia warunki określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego . Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia licznych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Skarga poza polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera natomiast przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.