II OZ 1339/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt IV SO/Po 5/14 oddalające wniosek w sprawie z wniosku W. P. przeciwko Staroście Krotoszyńskiemu w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 23/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.P. na bezczynność Starosty Krotoszyńskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 798/13. W.P. (dalej jako: wnioskodawczyni), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniosek o wymierzenie Staroście Krotoszyńskiemu grzywny za nieprzekazanie kompletu akt sprawy. Wskazując jako podstawę prawną art. 55 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej jako: P.p.s.a.) strona skarżąca wniosła o wymierzenie Staroście grzywny za niezastosowanie się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. tj. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu kompletu akt w sprawie o znaku organu I instancji: [...], w szczególności zaś pisma Wnioskodawczyni - odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia 30 października 2013 r. wraz z załącznikami, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wskazał, że WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SAB/Po 23/14 z dnia 11 czerwca 2014 r. stwierdził, iż "Na marginesie wypada nadmienić, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie znalazło się jakiekolwiek pismo skarżącej z [...] października 2013 r., wzmiankowane w skardze". To zdaniem wnioskodawczyni stanowiło podstawę do twierdzeń, że Starosta nie przekazał pisma W.P. - odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia [...] października 2013 r. wraz z załącznikami, do czego był zobowiązany na mocy art. 54 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie wniosku i przekazał całość akt sprawy nr [...]. Starosta podkreślił, że podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu [...] października 2013 r. do Starostwa wpłynęło pismo W.P., reprezentowanej przez pełnomocnika, dotyczące wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 798/13, z dnia [...] października 2013 r., zatytułowane "odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego". Do pisma załączone były: kserokopia wyroku, kopia mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów - kopia oraz wypis z rejestru gruntów (budynki) - kopia. Starosta uznał, że załączone do pisma kserokopie dokumentów, nie są wystarczające aby na ich podstawie W.P. mogła domagać się stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...], z dnia [...] maja 1983 r. wydanej w Urzędzie Miasta i Gminy w Krotoszynie dla R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt IV SO/Po 5/14, oddalił wniosek W.P. bowiem nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej jako: P.p.s.a.). Sąd zwrócił uwagę, że skarga o wymierzenie organowi grzywny była bezpośrednio powiązana ze sprawą, która toczyła się pod sygnaturą IV SAB 23/14 i została już zakończona nieprawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 11 czerwca 2014 r. Sąd zaznaczył, że powodem złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny była okoliczność, iż wraz z aktami tej właśnie sprawy administracyjnej służącej Sądowi do wydawania wyroku w sprawie IV SAB 23 /14 nie zostało przekazane jedno pismo "odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia [...] października 2013 roku". Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. jedynie marginalnie podał, iż: "Dodatkowo należy podkreślić, że sama Skarżąca przyczyniła się w pewnej mierze do wydłużenia czasu trwania postępowania, całkowicie ignorując pierwsze wezwanie organu o wykazanie interesu prawnego w sprawie (z [...] stycznia 2014 r.). Na marginesie wypada nadmienić, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie znalazło się jakiegokolwiek pismo Skarżącej z [...] października 2013 r., wzmiankowane w skardze." Sąd wskazał, że użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Do wymierzenia grzywny zawartej w art. 55 § 1 P.p.s.a. wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze fakt przekazania skargi wraz z aktami w terminie (niekwestionowane), fakt rozpoznania skargi i zakończenia jej nieprawomocnym wyrokiem, od którego będzie dopiero rozpoznawana skarga kasacyjna Sąd uznał, że nie było podstaw do wymierzenia grzywny organowi za nieprzekazanie części akt (jednego pisma), którego ewentualny brak nie miał wpływu na wynik sprawy. W zażaleniu wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto złożyła wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Pełnomocnik na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. zarzucił, iż Sąd I instancji naruszył art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a., co w jego ocenie polegać miało na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego (dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy) i oddaleniu wniosku (w istocie odmowie wymierzenia grzywny organowi) mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających ukaranie Starosty Krotoszyńskiego grzywną za nieprzekazanie skargi wraz z kompletnymi aktami sprawy ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/ Po 798/13, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że Sąd I instancji rozpoznając wniosek nie ustalił, jaka była przyczyna nieprzekazania przedmiotowego pisma i czy Starosta Krotoszyński przekazał w końcu pismo W.P. będące odpowiedzią na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia [...] października 2013 r. wraz z załącznikami do WSA w Poznaniu lub do NSA, do czego był zobowiązany na mocy art. 54 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik dowodził, że wskazane pismo było kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy IV SAB/Po 23/14 albowiem wskazywało interes prawny skarżącej. Zarzucił, że wymierzenie grzywny, co prawda nie jest obligatoryjne, ale nie może mieć charakteru dowolnego. Stwierdził, że skoro bezspornym było, że obowiązek ten nie został wykonany i była to okoliczność wystarczająca do ukarania, to niezrozumiałe jest dlaczego WSA w Poznaniu odstąpił od wymierzenia grzywny i nie ukarał Starosty. Zdaniem pełnomocnika, nie można się również zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że nieprzekazanie części akt nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie pełnomocnika, Sąd w postępowaniu o wymierzenie grzywny nie powinien badać wpływu braku dokumentu na merytoryczne rozstrzygnięcie w innej sprawie. To okoliczność przekazania dokumentów powinna być oceniana w sprawie a nie ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, której dotyczą. W odpowiedzi na zażalenie Starosta Krotoszyński wniósł o jego oddalenie w całości i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Starosta podkreślił, że wobec obowiązku wykazania legitymacji prawnej przez podmiot, który chce w postępowaniu uczestniczyć lub też zainicjować takie postępowanie, pismo przedłożone przez pełnomocnika W.P. w dniu [...] października 2013 r. wraz załącznikami nie wskazywały na posiadanie interesu prawnego przez W. P. oraz nie wskazywały od kiedy stała się ona współwłaścicielką nieruchomości (przed czy po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę 1983 r.). Zaznaczono, że zastanawiającym jest fakt braku odpowiedzi na pisma kierowane do pełnomocnika W.P. w dniu [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r. wzywające do wykazania interesu prawnego i przedłożenie na tę okoliczność stosownych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania jest kwestia zgodności z prawem postanowienia Sądu I instancji w zakresie odmowy wymierzenia Staroście Krotoszyńskiemu grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem sądowi części akt administracyjnych w postaci pisma W.P. z dnia [...] października 2013 r. będącego odpowiedzią na wezwanie do wykazania interesu prawnego o czym orzeczono w wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13 w terminie 30 dni od złożenia skargi w organie. Stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku z § 2 art. 54 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. W ocenie NSA przesłanki te w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Co prawda wnioskodawczyni złożyła stosowny wniosek lecz organ, jak wynika z akt sprawy, nie przekroczył ustawowego terminu przekazania skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, które były przedmiotem analizy Sądu podczas rozstrzygania o przewlekłości postępowania w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 23/14 oraz w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 798/13 ze skargi W.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia pozwolenia na budowę. Żadna ze stron nie kwestionowała terminu przekazania akt wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Podstawą złożenia wniosku o ukaranie była okoliczność podniesiona w uzasadnieniu wyroku Sądu w sprawie ze skargi na przewlekłość o sygn. akt IV SAB/Po 5/14, gdzie stwierdzono, że: "Dodatkowo należy podkreślić, że sama Skarżąca przyczyniła się w pewnej mierze do wydłużenia czasu trwania postępowania, całkowicie ignorując pierwsze wezwanie organu o wykazanie interesu prawnego w sprawie (z [...] stycznia 2014 r.). Na marginesie wypada nadmienić, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie znalazło się jakiegokolwiek pismo Skarżącej z [...] października 2013 r., wzmiankowane w skardze." W związku z tym sformułowaniem wnioskodawczyni uznała, że akta administracyjne sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd były niekompletne – brakowało pisma wskazanego przez Sąd w uzasadnieniu. Pismo to zdaniem wnioskodawczyni miało decydujące znaczenie dla sprawy. Sąd I instancji odmawiając uwzględnienia wniosku uznał, że pismo to nie miało znaczenia w sprawie i jego ewentualny brak nie zmieniłby rozstrzygnięcia w sprawie o przewlekłość. NSA podziela ten pogląd. Oceniając działania organu pod kątem przewlekłości postępowania należało zwrócić uwagę, czy czynności organu były ukierunkowane na niezwłoczne załatwienie sprawy i czy ewentualne przedłużenie postępowania było uzasadnione charakterem sprawy lub koniecznymi do przeprowadzenia czynnościami a także, czy czynności, które podejmowały strony postępowania zmierzały do rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Zatem ocenie podlegały działania organu jak i działania stron. W sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 23/14 Sąd oceniając przebieg postępowania w sprawie ze skargi na przewlekłość wyraził pogląd, że skarżąca nie ustosunkowując się do wezwania organu przyczyniła się do długości trwania postępowania i w związku z tym nie można w tych okolicznościach przypisać organowi odpowiedzialności za długotrwały przebieg postępowania. Dodatkowo Sąd ten wskazał, że pismo skarżącej z dnia [...] października 2013 r. świadczące o współdziałaniu z organem w celu szybkiego załatwienia sprawy nie znalazło się w aktach administracyjnych, którymi dysponował Sąd rozstrzygający o przewlekłości. Mając powyższe na uwadze w ocenie NSA Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie słusznie zauważył, że ze sformułowania użytego w uzasadnieniu ww. wyroku wnioskować należy, iż brak wspomnianego pisma w aktach sprawy spowodował, że okoliczność podniesiona przez stronę nie znalazła potwierdzenia w materiałach sprawy. W ocenie NSA należy odczytać to w ten sposób, że brak tego pisma nie potwierdził okoliczności podnoszonych przez skarżącą w skardze na przewlekłość, a tym samym nie podważył, stał się nieistotny, wobec tezy wynikającej z analizy pozostałych dokumentów w aktach, że organ nie dopuścił się przewlekłości. Zdaniem NSA, tylko w takim zakresie Sąd I instancji wypowiadał się w zaskarżonym postanowieniu o braku wpływu istnienia takiego dokumentu na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie o przewlekłość. Nie należy tego uznawać za merytoryczne rozstrzyganie sprawy w postępowaniu incydentalnym. Sąd I instancji jedynie starał się wyjaśnić znaczenie sformułowania użytego w ww. uzasadnieniu. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który NSA podziela, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi (akt) sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 20/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 55 § 1 P.p.s.a., jest nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłoka organu w dopełnieniu tej czynności. Z powyższego wynika, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wymierzeniu organowi grzywny za nieterminowe przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy zasadnicze znaczenie ma wystąpienie zwłoki organu w przekazaniu tych dokumentów. Przyczyna, jaka do tego doprowadziła nie ma znaczenia. W tym miejscu NSA stwierdza, że błędnie uważa pełnomocnik wnioskodawczyni, że Sąd I instancji powinien wyjaśnić przyczynę, z powodu której wspomniane we wniosku pismo z akt administracyjnych nie zostało przekazane do Sądu. Taka okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wniosku. Wobec powyższego należało zbadać, czy pismo to zostało przekazane w terminie. Z akt sprawy wynika, że nikt nie kwestionował terminu przekazania akt wraz ze skargą do Sądu. Zatem Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku. To, że w aktach zabrakło jednego pisma, które jak już wcześniej wspomniano nie miało wpływu na rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania nie podlegało ocenie przez Sąd w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wymierzenie grzywny. Jeszcze raz należy zaznaczyć, że termin z art. 54 § 2 P.p.s.a. został zachowany. Jednocześnie należy wskazać, że Sąd nie jest zobowiązany orzec o grzywnie. Jak stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd ma taką możliwość po zbadaniu okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że brak jednego pisma, które nie zmieniłoby istoty orzeczenia Sądu należało uznać za nieistotne dla orzekania o wymierzeniu grzywny organowi. Abstrahując od poczynionych powyżej rozważań NSA stwierdza, że w tomie III akt administracyjnych znak [...] (dokumenty oryginalne) pod numerem porządkowym 321, będących w posiadaniu Sądu podczas orzekania w sprawach IV SA/Po 798/13 i IV SAB/Po 23/14, znajduje się oryginalne pismo wnioskodawczyni z dnia [...] października 2013 r. wraz z załącznikami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku Starosty Krotoszyńskiego o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 P.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.