III SA/Gd 800/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji dzieci i młodzieży z terenu Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr [...] z dnia 27 czerwca 2014r. w sprawie przyjęcia "Lokalnego programu wspierania edukacji dzieci i młodzieży z terenu Gminy ", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 290), art. 173a ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 7), Rada Gminy przyjęła "Lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży z terenu Gminy ", stanowiący załącznik do uchwały. Wojewoda wniósł skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie obejmuje uczniów klas VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów, dla których organem prowadzącym jest Gmina . Zatem o stypendia motywacyjne mogą ubiegać się wszyscy uczniowie uczęszczający do szkół prowadzonych przez Gminę , bez względu na miejsce zamieszkania. Uprawnienie to nie przysługuje natomiast uczniom mieszkańców Gminy uczącym się w szkołach poza terenem gminy. Zdaniem skarżącego takie ustalenie kręgu osób uprawnionych z jednej strony wykracza poza zakres, w którym gmina może realizować swoje kompetencje, z drugiej zaś pomija część wspólnoty. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, zaś stosownie do art. 7 ust. 1 ww. ustawy do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, m. in. w zakresie edukacji publicznej. Z uwagi na treść art. 166 Konstytucji RP gmina, wykonując zadania własne, jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tworzą jej mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Ani przepisy ustawy 0 samorządzie gminnym, ani przepisy innych ustaw nie definiują pojęcia "mieszkaniec", wobec czego należy sięgnąć do językowej i systemowej wykładni tego sformułowania. Skarżący wskazał, że decydującym kryterium, które przesądza, czy dana osoba fizyczna jest mieszkańcem danej gminy jest stałe zamieszkiwanie na jej terenie. Zdaniem skarżącego postanowienia Regulaminu "Lokalnego programu wspierania edukacji uczniów uzdolnionych w Gminie ", umożliwiające przyznanie stypendiów osobom, które nie zamieszkują na terenie gminy a więc nie wchodzą w skład wspólnoty samorządowej, dodatkowo w sytuacji pozbawienia tego uprawnienia części członków wspólnoty samorządowej, w sposób istotny i rażący naruszają prawo. Takie ustalenie zakresu podmiotowego adresatów uchwały nie koresponduje z istotą zadań własnych wynikającą z postanowień Konstytucji. W świetle tych unormowań krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium ze środków pozostających w dyspozycji gminy powinien ograniczać się wyłącznie do jej mieszkańców. Ponadto pominięcie w Regulaminie uczniów - mieszkańców Gminy uczących się w szkołach prowadzonych przez inne jednostki samorządu terytorialnego, narusza zasadę równości. Wskazano ponadto, że brzmienie tytułu programu w tytule i treści uchwały jest inne niż tytuł programu stanowiącego załącznik do uchwały. Ponadto z treści programu, a w szczególności jej preambuły wynika, że krąg osób uprawnionych obejmuje również uczniów nie będących mieszkańcami Gminy . Organ nadzoru w tej sytuacji wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały wskazując, że nie orzekł w tym przedmiocie w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że główną treścią uchwały jest przyjęcie lokalnego programu wspierania uzdolnionych uczniów w Gminie . Uwzględniono potrzeby edukacyjne na danym obszarze, który w tym przypadku stanowi obszar Gminy. Rada Gminy miała prawo, zgodnie z art. 90t ustawy o systemie oświaty, określić grupę uprawnionych do świadczeń stypendialnych, biorąc pod uwagę potrzeby edukacyjne Gminy. Po uchwaleniu uchwały dostrzeżono niespójność w brzmieniu tytułu Uchwały i brzemieniu tytułu załącznika zawierającego treść Lokalnego programu wspierania edukacji uczniów uzdolnionych w Gminie. W związku z tym w dniu 25 września 2014r. podjęto Uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2014r. W wyniku dokonanej nowelizacji tytuł uchwały i treść jej § 1 uzyskały brzmienie zgodnie z tytułem programu zawartego w załączniku do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art. 90t ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz.2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy , jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Z kolei w myśl art. 90 t ust. 4 ustawy , w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Wynika z powyższego, że określenie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży , w tym stypendiów, o jakich mowa w art. 90t ust. 4 ustawy, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 ustawy. W art. 90 t ust. 4 ustawy wyraźnie stwierdzono:: "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 , organ stanowiący (...) określa szczegółowe warunki". Tak więc czym innym jest - w świetle art. 94t ustawy - lokalny program wyrównywania szans czy wspierania edukacji, czym innym zaś są szczegółowe warunki udzielania pomocy. Zaskarżona uchwała została natomiast tak skonstruowana, że choć dotyczy -jak wynika z tytułu uchwały - przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji dzieci i młodzieży, to w istocie ten "lokalny program" jest tożsamy z określeniem szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w formie stypendiów. W § 1 uchwały wskazano bowiem, że przyjmuje się "lokalny program wspierania edukacji (...) dzieci i młodzieży (...) stanowiący załącznik do niniejszej uchwały" , a w załączniku wyraźnie wskazano, że "lokalny program wspierania edukacji uczniów (...) obejmuje stypendia (...). Postanowienia regulaminu- rozdział 1 i 2 - dotyczy stypendiów - kryteriów ich przyznawania, procedury , komisji do spraw ich przyznawania, form i wysokości stypendiów. W tej sytuacji zaskarżona uchwała narusza art. 90t ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy, bowiem lokalnego programu wspierania edukacji nie można utożsamiać z określeniem szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, a szczegółowych warunków udzielania pomocy - z programem wspierania edukacji. Kolejną kwestią jest wynikająca z art. 90t ust. 1 ustawy możliwość tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego programów regionalnych i lokalnych wyrównywania szans edukacyjnych czy wspierania edukacji. Programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu, a regionalnymi-przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu województwa ( por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1465/09, publ. LEX nr 595153) . Przedmiotowa uchwała może mieć - wobec powyższego - jedynie charakter lokalny i może dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Gminy. Mieszkańcy gminy, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W myśl art. 7 ust. 1 w/w ustawy do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w sprawach edukacji publicznej ( pkt 8). Z kolei z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Mając na uwadze treść powyższych przepisów zgodzić się należy ze skarżącym , że gmina wykonując zadania własne jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą tworzą jej mieszkańcy. Mieszkańcy są istotą wspólnoty samorządowej , co wynika z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Nie budzi wątpliwości Sądu, że o "byciu mieszkańcem" gminy przesądza stałe zamieszkiwanie na jej terenie. Z zaskarżonej uchwały ( załącznika) wynika natomiast, że umożliwia ona otrzymanie stypendium także przez osoby, które nie są mieszkańcami Gminy , czyli nie wchodzą w skład jej wspólnoty samorządowej. Dotyczy to uczniów, którzy uczą się w szkołach określonych uchwałą, nie zamieszkują natomiast na terenie gminy. Uchwała też wyraźnie wyklucza z grona swoich beneficjentów mieszkańców gminy, uczących się w szkołach znajdujących się poza Gminą . Takie postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają - z jednej strony -art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem swoim zasięgiem wykraczają poza "program lokalny" , obejmując mieszkańców także innych (niezidentyfikowanych) jednostek samorządu terytorialnego , z drugiej zaś - wbrew brzmieniu przywołanych wyżej przepisów Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym - wykluczają cześć mieszkańców wspólnoty samorządowej . W tej sytuacji , w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a - zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podkreślenia wymaga, że korekta tytułu zaskarżonej uchwały z brzmieniem tytułu jej załącznika, dokonana uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 25 września 2014 r., przywraca jedynie spójność między tytułem a załącznikiem, nie powoduje natomiast merytorycznych zmian postanowień uchwały. W tej sytuacji Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.