II SA/Łd 969/14

Dnia 18 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 22 maja 2014r., L.D. zwróciła się o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad bratem K. K. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Burmistrz K., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz.267 ze zm.), art. 1, art. 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w związku z art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1456, ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...], stronie przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na brata – K. K. na okres od 19 marca 2010r. do 31 marca 2013r., tj. na czas ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 2 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Wobec tego uznał, że strona nie spełnia warunków uprawniający do otrzymania wnioskowanego świadczenia, gdyż decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L.D., wskazując, że jej brat otrzymał od miesiąca kwietnia 2013r. kolejne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i w dalszym ciągu wymaga stałej opieki. Zdaniem odwołującej się, organ nie rozpatrzył należycie jej wniosku z dnia 22 maja 2014 r., dlatego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku dla opiekuna. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 77, 80, 81, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Zdaniem organu, warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna jest zatem spełnienie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej łącznie przesłanek: 1. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoba ta utraciła z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548); 2. osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 3. osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku dla opiekuna musi złożyć wniosek nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 5 ust. 1); 4. osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna za okresy od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub innej osobie na osobę wymagającą opieki nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] ustalała stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 19 marca 2010r. do 31 marca 2013r., tj. na czas ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. L.D. nie spełnia zatem przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasło na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. (zostało przyznane na czas określony w związku orzeczeniem o niepełnosprawności), a jest to warunek konieczny uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła L.D., która zarzuciła, że organ pominął przepisy przejściowe i nie przeanalizował czy zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia. Zdaniem skarżącej, organ nie uwzględnił faktu, iż zamierzała ona złożyć kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz w organie poinformowano ją o bezcelowości takiego działania, z uwagi na obowiązujące przepisy prawa. W efekcie została pozbawiona prawa do zasiłku. Dodała, że orzeczenie o niepełnosprawności jej podopiecznego zostało wydane po 31 grudnia 2012 r., a przed lipcem 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie (na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do najdalej idącego wniosku, zawartego w odpowiedzi na skargę, opiewającego na jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), wskazać należy, że zaskarżona decyzja została doręczona L.D. w dniu [...] Skarga nadana została natomiast w polskiej placówce operatora wyznaczonego w dniu 10 września 2014r. na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., do którego wpłynęła w dniu 12 września 2014r. Nie budzi zatem wątpliwości, że zachowany został trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 1 p.p.s.a., co zresztą skonstatowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w petitum odpowiedzi na skargę. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, iż jest ona zasadna, choć nie z powodu argumentacji podniesionej dla jej uzasadnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zakwestionowaną regulacją naruszono prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Zdaniem organów obu instancji, skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało jej przyznane decyzją Burmistrza K. z dnia [...] nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy lecz na skutek upływu okresu, na który zostało przyznane (z dniem 31 marca 2013r.). Stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, prowadzi do konkluzji, iż decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 999/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2014 r., w sprawie o sygn. akt 99/14, w Łodzi z dnia 19 listopada 2014r., sygn.akt II SA/Łd 922/14,wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie świadczenie pielęgnacyjne przyznane było skarżącej decyzją Burmistrza K. z dnia [...] na okres od dnia 19 marca 2010r. do dnia 31 marca 2013r. z uwagi na czasowy charakter wydanego orzeczenia o niepełnosprawności. Po wygaśnięciu prawa do świadczenia skarżąca nie starała się o przyznanie żadnego ze świadczeń opiekuńczych, choć jej brat K.K. w dniu 26 kwietnia 2013r. uzyskał kolejne orzeczenie, ustalające znaczny stopnień niepełnosprawności. Okoliczności, dla których skarżąca zaniechała wystąpienia o świadczenie na kolejny okres, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Decydujący pozostaje bowiem fakt, iż przysługujące jej świadczenie pielęgnacyjne nie wygasło z dniem 1 lipca 2013r. Tym samym, jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna. Wskazać jednakże należy, iż organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny o jakie świadczenie w istocie ubiega się skarżąca. Formularz wniosku wskazuje na zasiłek dla opiekuna, z treści natomiast wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego "w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego") wynika, iż skarżąca wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Godzi się również podkreślić, że przepis art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, pozwala na skuteczne ubieganie się o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013r. z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014r. na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nieustalenie rzeczywistych intencji strony skutkuje natomiast wadliwością przeprowadzonego postępowania. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to bowiem również ustalenie treści żądania strony. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013r., sygn.akt IV SA/Wr 53/13 oraz w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2011r., sygn.akt II SA/Po 630/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Dodatkowo wskazać należy, iż organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, niewyjaśnienie intencji skarżącej, pomimo wielości formułowanych przezeń żądań, skutkowało przeprowadzeniem postępowania ograniczającego się li tylko do ustalenia okoliczności, odnoszących się do przesłanek z art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Kwestia zaś świadczenia pielęgnacyjnego, o które skarżąca wnioskowała w trakcie przeprowadzonego wywiadu czy też specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, pozostały poza zainteresowaniem organów. Okoliczności wspomniane nie pozostają zaś bez znaczenia, w szczególności w kontekście brzmienia przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 1522 p.p.s.a. IB