VI SA/Wa 1807/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 94a ust. 1, art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm. – dalej: "p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: "skarżący" lub "strona skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. zmienionego decyzją [...] z dnia [...] marca 2002 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w C., ul P. polegającej na wpisaniu nazwy o brzmieniu: "APTEKA [...] TANICH LEKÓW", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2013 r. przedsiębiorca A. K., prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą, złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w C. przy ul. P. polegającej na wpisaniu nazwy o brzmieniu "APTEKA [...] TANICH LEKÓW". Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił dokonania zmiany zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż posługiwanie się nazwą apteki "Apteka [...] Tanich Leków" stanowić będzie naruszenie zakazu reklamy aptek, określony w art. 94a ust. 1 p.f. Organ wyjaśnił, iż dokonanie zmiany zezwolenia stałoby w sprzeczności z treścią ww. art. i doprowadziłoby do sytuacji w której po zmianie zezwolenia, organ musiałby wydać decyzję nakazującą zaprzestanie prowadzenia reklamy poprzez posługiwanie się nazwą apteki. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w którym zaskarżyła ww. decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie i rozstrzygnięcie merytoryczne, alternatywnie wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z treści decyzji wydanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmieniających zezwolenia na prowadzenie aptek, których lista została załączona do odwołania, polegających na nadaniu aptece nazwy zawierającej słowa: "tanich leków". Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie następujących przepisów: - art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 r. Nr 173 poz. 1807) poprzez odmowę zmiany zezwolenia polegającej na zmianie nazwy przy spełnianiu wszystkich wymaganych ustawą warunków do dokonania zmiany nazwy, - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez odmowę zmiany zezwolenia poprzez zmianę nazwy, w przypadku wydania pozytywnej zgody dla innych podmiotów prowadzących tożsamą działalność; - art. 6 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnię; - art. 94a ust. 1 p.f. poprzez jego błędną wykładnię. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. strona wniosła o uzupełnienie akt i przeprowadzenie dowodu z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wydanych po [...] stycznia 2012 r. dokonujących zmian zezwoleń na prowadzenie aptek zlokalizowanych na terenie województwa [...], poprzez zmianę nazwy. GIF postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. odmówił przeprowadzenia ww. dowodu. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż organowi treść zezwoleń znana jest z urzędu, a fakty takie, zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, nie wymagają dowodu a jedynie zakomunikowania ich stronie. Kolejno pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ odwoławczy zakomunikował stronie treść [...] zezwoleń wydanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na prowadzenie apteki. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, GIF decyzją z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowana nazwa apteki "Apteka [...] Tanich Leków" jest sprzeczna z ustawowym zakazem reklam aptek, określonym w art. 94a ust. 1 p.f. GIF podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie w którym stwierdził, iż organ nie może wydać decyzji dokonującej zmiany nazwy apteki wiedząc, iż w sytuacji gdy strona zacznie się posługiwać nazwą apteki będzie obowiązany wydać decyzję nakazującą zaprzestanie prowadzenia reklamy poprzez posługiwanie się nazwą naruszającą zakaz reklamy aptek. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów strony, organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym art. "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny." GIF podniósł, że art. 94a p.f. został wprowadzony przez art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 12 maja 2011r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2011 Nr 122, poz. 696). Wymóg ustanowienia ograniczenia w drodze zakazu został zatem spełniony. Ponadto jako ważny interes społeczny organ wskazał na potrzebę ochrony zdrowia publicznego. W zakresie zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że nie kwestionuje on prawa podmiotów gospodarczych do prowadzenia działalności w oparciu o zasadę swobody działalności gospodarczej, która nie oznacza jednakże prawa do dowolności w podejmowaniu działań. Art. 94a ust. 1 p.f. wprowadza całkowity zakaz prowadzenia reklamy apteki i punktów aptecznych oraz ich działalności. Przepis ten ma zastosowanie erga omnes, zatem każdy jest obowiązany stosować się do jego treści, nawet jeśli ogranicza to jego działania gospodarcze. Funkcjonowanie apteki, która jest placówką zdrowia publicznego podlega szczególnemu nadzorowi oraz poddana jest licznym restrykcyjnym wymogom prawnym związanym z prowadzeniem działalności w zakresie obrotu detalicznego produktami leczniczymi. Podmiot gospodarczy podejmujący decyzję o podjęciu działalności w przedmiocie prowadzeni apteki, lub działalność związaną z branżą farmaceutyczną jest świadom, iż z uwagi na charakter prowadzonej działalności, będzie poddany ostrzejszym rygorom prawnym, niż podmiot podejmujący działalność w obszarze nie objętym reglamentacją. Odnosząc się zarzutu strony o naruszeniu przez organ I instancji zasady równości wobec prawa poprzez odmowę dokonania wnioskowanej przez stronę zmiany zezwolenia, podczas gdy uprzednio, ten sam organ wydał wobec innych podmiotów decyzję dokonującą podobnej zmiany, organ wyjaśnił, że orzekając w danej sprawie organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny tej konkretnej sprawy. Główny Inspektor Farmaceutyczny oceniając zaskarżoną decyzję orzekał w granicach niniejszej sprawy. W sytuacji gdy stwierdził, w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż wnioskowana nazwa "Apteka [...] Tanich Leków" stanowi hasło reklamowe i tym samym jest niezgodna z art. 94a ust. 1 p.f., uznał że organ I instancji prawidłowo odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. Należy przy tym zauważyć, iż wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego decyzji, którymi dokonał zmiany nazw innych aptek nie mają wpływu na treść niniejszej decyzji gdyż Główny Inspektor Farmaceutyczny nie jest związany ich treścią i orzeka w granicach niniejszej sprawy. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji; - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego tj. brak należytego rozważenia treści wykazu aptek w województwie [...] w przedmiocie wydania po [...] stycznia 2012 r. pozytywnych decyzji dot. zmiany nazwy apteki; - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez odmowę zmiany zezwolenia, w przypadku wydania pozytywnej zgody dla innych podmiotów prowadzących tożsamą działalność; - art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż zmiana nazwy apteki naruszałaby zasadę praworządności; - art. 94a ust. 1 p.f. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zmiana nazwy apteki stanowiłaby reklamę apteki w rozumieniu ustawy – Prawo farmaceutyczne. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do nowych zarzutów strony skarżącej organ wskazał, iż zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia treści wykazu aptek w województwie małopolskim w przedmiocie wydania pozytywnych decyzji dot. zmiany nazwy apteki, jest bezpodstawny. GIF wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotową sprawę orzekał w jej granicach, nie rozpatrywał natomiast wniosków złożonych w innych postępowaniach ani nie zapoznawał się z ich aktami. W ocenie organu materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący do wydania zaskarżonej decyzji, natomiast sama konstatacja i negacja materiału dowodowego przez stronę, bez wskazania konkretnych okoliczności, które nie zostały przez organ wyjaśnione jest niewystarczające do stwierdzenia, iż faktycznie organ dopuścił się naruszenia norm procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej spraw, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. Nie doszło do naruszenia praw skarżącego jako strony. Przedmiot skargi stanowi decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. zmienionego decyzją [...] z dnia [...] marca 2002 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w C., ul P. polegającej na wpisaniu nazwy o brzmieniu: "APTEKA [...] TANICH LEKÓW". Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. 2. Nazwa apteka zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych obejmujących: 1) wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, określonych w odrębnych przepisach; 2) sporządzanie leków recepturowych, w terminie nie dłuższym niż 48 godzin od złożenia recepty przez pacjenta, a w przypadku recepty na lek recepturowy zawierający środki odurzające lub oznaczonej "wydać natychmiast" - w ciągu 4 godzin; 3) sporządzenie leków aptecznych; 4) udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych. Natomiast zgodnie z art. 99 ust. 1 i 2 p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać nazwę apteki, o ile taka jest nadana (art. 102 pkt 4 p.f.). Zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 94a ust 1 p.f., zgodnie z którym zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Art. 94a p.f. nie zawiera, podobnej do zawartej w art. 52 ust. 1 p.f. definicji reklamy apteki (zawiera tylko zamknięty katalog czynności, które reklamy nie stanowią - nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego). Z podjętej przez orzecznictwo próby zdefiniowania tego pojęcia wynika, że za reklamę działalności apteki lub punktu aptecznego można uznać działalność polegającą na informowaniu i zachęcaniu do zakupu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego w danej aptece lub punkcie aptecznym, mającą na celu zwiększenie ich sprzedaży. Reklamą apteki może być każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w niej oferowanych. Reklamą działalności apteki lub punktu aptecznego będzie każda ich działalność, niezależnie od formy i metody jej przeprowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków, jeśli celem jej działalności jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w danej aptece lub punkcie aptecznym. Reklamą jest działanie mające na celu zachęcanie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. wyroki w sprawach VII SA/Wa 1985/07, VII SA/Wa 2215/07, VII SA/Wa 1739/07, VII SA/Wa 1914/07, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II CSK 289/07). Formy reklamy mogą być różnorodne, są to np. plakaty, ulotki, spoty w telewizji, bilbordy. Istotnym elementem reklamy jest zamiar wywołania określonej reakcji potencjalnych klientów. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym reklamy apteki nie ograniczono istoty reklamy do samego "przekazu" czy "komunikatu". Zwrócono uwagę, iż elementem rozstrzygającym o reklamowym charakterze danego działania jest w szczególności cel - czyli zwiększenie sprzedaży danej apteki. Z powyższego wynika, że jakiekolwiek działanie skłaniające do zakupu produktów leczniczych w konkretnej aptece może zostać uznane za mające charakter reklamowy. Nie ulega wątpliwości, że reklama może przyjmować różne formy zachęcania: "w szczególności: haseł, sloganów, spotów TV, ulotek, bilbordów, folderów czy gazetek. (...). Ponadto na gruncie art. 94a p.f. za reklamę apteki i jej działalności uznaje się każde działanie poza informowaniem o lokalizacji i godzinach pracy apteki." Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, że nazwa: "Apteka [...] Tanich Leków" stanowi hasło reklamowe. Ww. nazwa wyraźnie wskazuje grupę docelową tj. osoby [...], które z racji wieku nabywają więcej produktów leczniczych, a poza tym wręcz dosłownie wskazuje, iż w niniejszym punkcie osoby starsze mogą tanio nabyć leki. Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu, organ zasadnie odmówił zmiany zezwolenia poprzez wpisanie nazwy apteki o brzmieniu: "Apteka [...] Tanich Leków". Wskazać należy, że po ewentualnej zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem skarżącego, uzyskałby on uprawnienie do używania nowej nazwy na szyldzie apteki oraz mógłby się nią posługiwać w różnych publikacjach informując wyłącznie o miejscu prowadzenia apteki i godzinach otwarcia. Tym samym co do zasady nie naruszałby art. 94a p.f., jednakże tylko pozornie, bowiem sama nazwa apteki stanowiłaby slogan reklamowy i jednoznacznie oddziaływałby na potencjalnych nabywców produktów leczniczych. Dokonanie zmiany zezwolenia w takiej sytuacji stałoby w sprzeczności z treścią art. 94a p.f., bowiem doprowadzałoby wprost do sytuacji, w której zaraz po zmianie zezwolenia zaistniałby, w myśl art. 94a ust. 3 p.f., obowiązek wydania decyzji sprowadzającej się do zakazania stosowania nazwy określonej w zezwoleniu ze względów wskazanych powyżej. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż organ naruszył przepisy prawa procesowego poprzez brak należytego rozważenia treści wykazu aptek w województwie małopolskim w przedmiocie wydania po [...] stycznia 2012 r. pozytywnych decyzji dot. zmiany nazwy apteki. Orzekając w danej sprawie organ wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny tej konkretnej sprawy. Wydanie przez [...] Inspektora Farmaceutycznego decyzji, którymi dokonał zmiany nazw innych aptek, nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji, bowiem organ nie jest związany treścią decyzji wydanych w sprawach dotyczących innych podmiotów. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że nie doszło również do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest okoliczność, że organ I instancji w innych sprawach dokonywał zmiany zezwoleń poprzez nadanie aptece nazwy zawierającej wyrażenia "tańszych leków". Ponownie należy wskazać, że organ orzeka w granicach konkretnej sprawy. W opinii Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. Nadto organ odwoławczy wydając decyzję nie naruszył art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., bowiem działał na podstawie przepisów prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.