II OSK 1316/13

Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1424/12 w sprawie ze skargi R.O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R.O. kwotę 620 (sześćset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1424/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 24 marca 2010 r. Burmistrz Miasta M. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego na działce [...] w obrębie [...], gmina M. Pierwotnie wydane postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie uzgodnienia realizacji ww. inwestycji zostało uchylone postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. ponownie odmówił uzgodnienia realizacji ww. inwestycji stwierdziwszy, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie 100 m od jeziora [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ podniósł, że planowana inwestycja położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, utworzonego rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 21 z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, na którym obowiązują zapisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 163 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3155). Następnie organ wskazał na przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) i stwierdził, że fakt usytuowania przedmiotowej inwestycji w granicach ww. formy ochrony przyrody stanowi podstawę do dokonania uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy). Dalej podniesiono, że analiza sprawy doprowadziła organ do wniosku, iż planowana inwestycja koliduje z § 4 ust. 5 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. War.-Maz. Nr 198, poz. 153), w myśl którego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Następnie organ zacytował przepis § 4 ust. 5 pkt 1 powyższego rozporządzenia dotyczącego odstępstw od powyższego wyjątku zakazu zabudowy. W ocenie organu analizowana działka nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Inwestycja nie stanowiłaby również uzupełnienia istniejącej zabudowy, gdyż tylko jedna działka przyległa jest zabudowana, a odstępstwo od wskazanego zakazu jest możliwe tylko wtedy, gdy obie działki przyległe są zabudowane. W konsekwencji powyższych ustaleń organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu jeziora uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy wypożyczalni sprzętu wodnego na działce nr [...]. Zastosowanie zakazu w przedmiotowej sprawie jest więc obligatoryjne. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. inwestor wniósł zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze R.O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego; brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz nierzetelną argumentację; naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. poprzez niezastosowanie wyjątku od zakazu lokalizowania urządzeń wodnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów oraz naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie. Ponadto zarzucono, że organ nie podzielił stanowiska strony, iż planowana inwestycja w rzeczywistości polega na budowie przystani i pełnić będzie funkcję przystani, a więc będzie urządzeniem wodnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty leżące u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśnił, że skarżący niesłusznie zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz brak całościowej analizy materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący i dokładny. Nie budziło wątpliwości Sądu, że planowana inwestycja miałaby zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora [...]. Fakt ten nie był kwestionowany przez skarżącego, który skupił się wyłącznie na zarzutach niezastosowania odstępstw od tego zakazu. Wskazując na treść § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Sąd podniósł, że przywołany w tym przepisie wyjątek w sprawie nie zachodzi, gdyż planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd podkreślił, że przedmiotem uzgodnienia była inwestycja określona we wniosku inwestora jako "budowa budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego". W ocenie Sądu zmiana stanowiska inwestora co do przedmiotu planowanej inwestycji, wynikająca z treści zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, nie mogła odnieść skutku, gdyż przedmiot uzgodnienia zawsze odnosi się do przedmiotu określonego we wniosku inwestora. Zmiana planów co do obiektu, który miałby powstać na działce, po wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Nadto Sąd uznał, że organ nie może domyślać się rzeczywistych zamiarów inwestora co do planów budowlanych. Dalej Sąd podał, że w treści zażalenia inwestor jest konsekwentny w określaniu planowanej inwestycji: w zdaniu ostatnim na s. 4 oraz w zdaniu pierwszym na s. 5 zażalenia pisze o "wzniesieniu zespołu urządzeń turystyki wodnej zbiorczo nazwanych wypożyczalnią sprzętu wodnego"; w akapicie 2 na tej samej stronie wskazuje, że "przystań jest urządzeniem wodnym", choć wcześniej nigdzie nie uprzedzał organu, iż ma zamiar budować przystań. Dlatego też budowa przystani nie mogła być i nie była przedmiotem uzgodnienia. Inwestor również, jak zaznaczono, swą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opiera m.in. na tym, że planuje budować przystań. Jak już wyżej zaznaczono, tylko w jednym zdaniu zażalenia inwestor powołał definicję "przystani", nie zaznaczając, że ma zamiar ją budować: w zażaleniu również była mowa tylko o wypożyczalni sprzętu wodnego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zarzucania organowi naruszenia przepisów dotyczących inwestycji będącej przystanią, która nie była objęta wnioskiem. Nadto Sąd podniósł, że organ uzgadniał inwestycję będącą wypożyczalnią sprzętu wodnego i jego ocena stanu prawnego w tym zakresie jest prawidłowa, oparta na obowiązujących w tej mierze przepisach. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia zwartej zabudowy wsi oraz uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie stwierdził wadliwego zastosowania tego przepisu polegającego, według skarżącego, na wadliwej jego subsumpcji do stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych, dotyczących położenia nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił, że planowana inwestycja nie mieści się również w kolejnym wyjątku od zakazu zabudowy, przewidzianym w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, z analizy akt sprawy organ wywiódł słuszny wniosek, że działka inwestora nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Organ wyjaśnił szczegółowo, co rozumie przez określenie "zwarta zabudowa". Polemika skargi z zastosowanym przez organ sposobem wykładni ww. pojęcia, w ocenie Sądu, nie została oparta na logicznym rozumowaniu i prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy. Zatem w sprawie nie może mieć zastosowania wyjątek od zakazu zabudowy, wskazany w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, jakoby inwestycja stanowiła uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej przebiegającej zgodnie z linią zabudowy, a występującą na działkach przyległych, gdyż tylko jedna z działek przyległych do działki inwestora jest zabudowana, pozostałe działki są niezabudowane. Powyższe wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z załączonej mapy. Zatem, zdaniem Sądu, organ należycie ustalił, iż skoro tylko jedna działka przyległa jest zabudowana, uniemożliwia to zastosowanie drugiego z odstępstw od zakazu ("wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych"). Dalej Sąd wskazał, że jego zdaniem planowana inwestycja nie mieści się również w wyjątkach od zakazu zabudowy, wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia. Dlatego, w ocenie Sądu, słusznie organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania żadnego z odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu jeziora, w konsekwencji zasadnie uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy budynku wypożyczalni sprzętu wodnego na działce nr [...]. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R.O. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wyrokowi temu zarzucono: I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności postanowienia w zakresie prawa materialnego i procesowego; 2. naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie orzeczenia na niepełnych aktach sprawy, wskutek nieuwzględnienia aktualnego w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., tj. uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. (nota bene - niedostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej, wbrew dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); 3. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nietrafne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji, a wyrażające się w: naruszeniu wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedostateczne zebranie i analizę materiału dowodowego w zakresie możliwości zastosowania wyjątków od zakazu lokalizowania urządzeń wodnych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3155) poprzez pominięcie treści zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M.; - naruszeniu art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie treści zawartych w przepisach uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., w tym w zakresie części obszaru IIIA strefy III, opisanych w pkt 15 ust. 2 ppkt 1 uchwały w związku z pkt 15 ust. 3 ppkt 1-4 tejże uchwały i załącznikami graficznymi nr 1- 5 do tej uchwały, które to zasady wprost dopuszczają sytuowanie nowej zabudowy w granicach wsi; * naruszeniu art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zastosowanie postanowień rozdziału III ust. 1 pkt 12 lit. a i rozdziału III, ust. 1 pkt 14 ppkt 1 lit. a-g zawartych w nieobowiązującej w dniu orzekania uchwały Nr [...] Rady i Miasta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., która została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 827/11, * naruszeniu zasady praworządności, wskutek przyjęcia własnego stanowiska, bez uprzedniej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy (wbrew art. 6 K.p.a.), * nierozważenie przedstawionej przez skarżącego argumentacji oraz przeprowadzenie czynności wykładni prawa w sposób dowolny, bez zachowania jakichkolwiek reguł rzetelnego interpretatora (wbrew art. 6 i art. 8 K.p.a.); W ocenie strony skarżącej, gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł przedstawione wyżej uchybienia procesowe, uchyliłby zaskarżone postanowienie, ponieważ w istotny sposób wpłynęły one na wynik sprawy. Zaakceptowanie zaskarżonego postanowienia pomimo tak istotnych wad postępowania niewątpliwie wpłynęło na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeliby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwie przeprowadziłby czynności sądowej kontroli, wydany wyrok miałby inną treść, postanowienie zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego. 4. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wolne jest od wymienionych wyżej uchybień procesowych, jak też materialnoprawnych, a nadto brak podania właściwej uchwały Rady Miasta i Gminy M. w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta M. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich poprzez wadliwe niezastosowanie wskutek uznania, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki ku zastosowaniu tego przepisu; 2. błędnej wykładni i niezastosowaniu § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 8 in fine rozporządzenia nr 163 wobec braku uznania, że przedmiotowa inwestycja dotyczy przystani, która jest urządzeniem wodnym i niezastosowania wyjątków od zakazu budowy w pasie ochronnym o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...]; 3. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20, poz. 506) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 i art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez wadliwą wykładnię, to jest brak uwzględnienia przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, iż teren skarżącego nie znajduje się na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a jedynie Obszaru Chronionego Krajobrazu, a więc że zakazy od zasady wolności zabudowy winny być mniej uciążliwe niż w odniesieniu do terenów objętych Mazurskim Parkiem Krajobrazowym; 4. wadliwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 in principio rozporządzenia nr 163, pomimo iż brak było ku temu dostatecznych podstaw; 5. wadliwe niezastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 163 w związku z postanowieniami części obszaru III strefy III, opisanymi w pkt 15 ust. 2 ppkt 1 uchwały w związku z pkt 15 ust. 3 ppkt 1-4 tejże uchwały i załącznikami graficznymi nr 1-5 do tej uchwały, które to zasady wprost dopuszczają sytuowanie nowej zabudowy w granicach wsi; 6. wadliwe zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 163 w związku z "rozdziału III ust. 1 pkt 12 lit. a i rozdziału III, ust. 1 pkt 14 ppkt 1 lit. a – g" zawartych w nieobowiązującej w dniu orzekania uchwały nr [...] Rady i Miasta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M; 7. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h "ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.)" poprzez wadliwą wykładnię wskutek uznania, że planowana przez skarżącego przystań nie jest urządzeniem wodnym. Przedstawione uchybienia prawa materialnego zostały popełnione już na etapie administracyjnego stosowania prawa. W postępowaniu sądowo-administracyjnym nie dostrzeżono wymienionych naruszeń prawa materialnego. Z tego powodu strona skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 151 tej ustawy poprzez nietrafne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia w zakresie prawa materialnego. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, w szczególności zaś podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, czym niewątpliwie naruszono, powołane w złożonym środku odwoławczym, przepisy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Przede wszystkim na wstępie podnieść należy, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] listopada 2011 r., którym nie uzgodniono w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina M. Niewątpliwie ww. działka położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Reżim prawny dla przedmiotowej formy ochrony przyrody określony został w rozporządzeniu nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Bezsporne jest również to, co trafnie przyjęto w tej sprawie, iż na obszarze tym zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163), zaś przedmiotowa inwestycja określona w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako wypożyczalnia sprzętu wodnego niewątpliwie narusza ten zakaz. Niemniej jednak zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) - co statuuje § 4 ust. 5 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i podstawowe znaczenie dla ewentualnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy miała kwestia ustalenia w oparciu o obowiązujące studium czy treść tego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa działka strony, teren zwartej zabudowy. Organ pierwszej instancji, na ustalenia którego powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o pismo Burmistrza Miasta M. z dnia 3 listopada 2011r. uznał, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. uchwalonym przez Radę Miejską w M. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., działka nr [...] znajdująca się w obrębie [...] gmina M., położona jest poza terenem zwartej zabudowy miejscowości S. Organ odwoławczy przyjął również w oparciu o ww. studium, że nie przewiduje ono na terenie działki strony "obszaru zwartej zabudowy". Stąd też uznano w tej sprawie, że działka inwestora nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi, a tym samym w sprawie nie może mieć zastosowania wyjątek od zakazu zabudowy, wskazany w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Stanowisko to, co wyżej już wykazano, w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji, gdy tymczasem w chwili podejmowania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w dniu [...] listopada 2011 r. jak i rozstrzygnięcia ostatecznego z dnia [...] maja 2012 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, uchwała Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej, została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Właściwie podniesiono w motywach skargi kasacyjnej, iż uchwała Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, została na skutek skargi uprawnionej strony poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i ten prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 827/11) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w kontekście art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powoduje, iż uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2010 r., w oparciu o którą rozstrzygano o zaistnieniu wyjątku z § 4 ust. 5 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, utraciła moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a więc z dniem 22 listopada 2011 r. i w konsekwencji nie mogła stanowić w takim kształcie podstawy ustalenia zaistnienia bądź nie wyjątku od zakazu zabudowy na spornym terenie. Zatem w opisanej sytuacji utraty mocy prawnej z dniem 22 listopada 2011 r. cytowanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., podstawą wszelkich ustaleń w przedmiocie kierunków zagospodarowania przestrzennego mogła być wyłącznie uchwała organu gminy sprzed zmiany wprowadzonej uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r., tj. uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. Takiej jednak analizy w rozpoznawanej sprawie brak. Nie ustalono również, jaki jest zakres zmian kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. w odniesieniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. i jaki to ma wpływ na wynik sprawy, w tym czy ww. studium przewiduje na terenie działki strony "obszar zwartej zabudowy" i czy tym samym w sprawie może mieć zastosowanie wyjątek od zakazu zabudowy, wskazany w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Nie dokonując takiej analizy organy niewątpliwie naruszyły przepisy procedury administracyjnej wskazane w skardze kasacyjnej art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zastosowanie postanowień zawartych w nieobowiązującej w dniu orzekania uchwały nr [...] Rady i Miasta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., która została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 827/11. Ponadto naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedostateczne zebranie i analizę materiału dowodowego w zakresie możliwości zastosowania wyjątków od zakazu lokalizowania urządzeń wodnych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, poprzez pominięcie treści zawartych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. Jednocześnie podkreślić należy, iż okoliczności tych nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak też nie przedstawił w swoim uzasadnieniu. Gdyby bowiem Sąd pierwszej instancji należycie zanalizował w uzasadnieniu podstawy ustaleń w postaci ważnego aktu planistycznego, wyrok w sprawie mógłby być inny. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi przewidzianą w art. 151 P.p.s.a., co uzasadnia przyjęcie za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nietrafne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji. Zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w konfrontacji z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa procesowego doszło, co skutkować powinno zastosowaniem ww. podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwione pozostają również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. określa czas i podstawy wyrokowania stanowiąc, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Należy zauważyć, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w szczególności, jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, publikowany w zbiorze LEX nr 594014). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy, albowiem w aktach sprawy brak jest treści właściwego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. (części tekstowej i graficznej). Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest przepisem prawa miejscowego, a więc jest niewątpliwie dokumentem i jako taki winien znajdować się w aktach sprawy. Tymczasem w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Organ pierwszej instancji orzekał na podstawie informacji przekazanej przez Burmistrza Miasta M. o treści studium, zaś organ odwoławczy, jak wskazuje uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w oparciu o treść tego studium, lecz nie załączył do akt sprawy tego dokumentu. Sąd pierwszej instancji dokonał więc kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie dysponując takim dokumentem w aktach sprawy, choć przed przystąpieniem do rozpoznawania wniesionej skargi winien skompletować akta, żądając nadesłania przez organ odwoławczy kompletnych akt sprawy, czego w tej sprawie jednak nie uczyniono. Mimo tego uznano prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia bez precyzyjnego odniesienia się do kwestii zasadniczej zawartej przecież w dokumencie źródłowym jakim jest przedmiotowe studium, a to czy działka skarżącego nr [...] znajdująca się w obrębie [...] gmina M., na podstawie aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. położona jest na terenie zwartej zabudowy miejscowości S. Rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie ograniczyły się jedynie do podzielenia stanowiska organów administracji, iż ww. działka znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy miejscowości S., lecz Sąd nie określił w motywach zaskarżonego uzasadnienia jaka to uchwała w sprawie studium była podstawą jego kontroli, co również w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnia uznanie za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Przywołane zatem uchybienia prowadzą do wniosku, iż złożona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z powyżej wskazanych przyczyn. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako co najmniej przedwczesne, nie mogły zostać rozpatrzone i uwzględnione. Sprawa musi być ponownie rozpoznana z uwzględnieniem okoliczności, iż uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2010 r., w oparciu o którą rozstrzygano dopuszczalność zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, utraciła moc prawną z dniem 22 listopada 2011 r. i w konsekwencji nie mogła stanowić w takim kształcie podstawy ustalenia zaistnienia bądź nie wyjątku od zakazu zabudowy na spornym terenie. Jednocześnie część zarzutów w tym zakresie dotyczy kwestii wadliwego oznaczenia rodzaju inwestycji, którą zamierza realizować skarżący na spornym terenie. W skardze kasacyjnej wskazuje się, iż jest to przystań, gdy tymczasem w tej sprawie nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że planowana inwestycja została prawidłowo określona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, który to projekt jest przedmiotem postępowania uzgodnieniowego. Organ uzgadniający w żadnym wypadku nie może modyfikować zakresu inwestycji wskazanej w projekcie decyzji, którą ma uzgodnić. Natomiast w projekcie decyzji wyraźnie wskazano, że warunki zabudowy opracowywane są dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego na dz. nr [...] w obrębie [...]. Organ uzgadniający tylko w takim zakresie jak to przewidziano w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może procedować dokonując bądź nie przedmiotowego uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody. Stąd też prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że budowa przystani nie mogła być i nie była przedmiotem uzgodnienia. Dotąd powiedziane wskazuje na to, iż skarga kasacyjna w oznaczonym wyżej zakresie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też należało zaskarżony wyrok jako naruszający prawo uchylić, zaś sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sprawa ta winna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwzględnieniem rozważań zawartych w tym uzasadnieniu. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.