I OSK 1180/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2293/14 w sprawie ze skargi J. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. P. i K. P. solidarnie kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2293/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. i K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] pismem z dnia 12 listopada 2009 r., adresowanym do małżonków J. i K. P., wypowiedział ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2009 r. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego ½ części gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 374 m² oraz ustalił nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 10.795,94 zł. W dniu 27 listopada 2013 r. J. i K. P. - reprezentowani przez adw. P. J., wystąpili o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu położonego w W. przy ul. [...] (działka ew. nr [...] ) jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu podano, że wypowiedzenie nie zostało skutecznie doręczone wnioskodawcom, albowiem zostało skierowane pod niewłaściwy adres (nie zamieszkiwali pod tym adresem). W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. poinformował Kolegium, że współużytkownicy wieczyści mieli stały meldunek na ul. [...] (akt notarialny z dnia [...] maja 2006 r.) i pod ten adres zostało wysłane wypowiedzenie, które mimo dwukrotnego awizowania nie zostało odebrane przez adresatów i w dniu 18 grudnia 2009 r. zostało zwrócone nadawcy. Ponadto użytkownicy wieczyści nie poinformowali organu o zmianie miejsca zamieszkania, ani nie wskazali innego adresu do przesyłania korespondencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2014 r., odmówiło przywrócenia terminu na złożenie wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie z dnia 12 listopada 2009 r. przez Prezydenta [...] dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 0,4130 części gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ew. nr [...], jest nieuzasadnione albo uzasadnione w innej wysokości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek skarżących nie może być zasadny, albowiem do uchybienia terminu doszło z winy wnioskodawców, którzy nie zadbali aby w aktach sprawy znalazł się ich aktualny adres do korespondencji. Na powyższe orzeczenie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a przy tym jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przedmiotowej sprawie Kolegium odmówiło skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia wniosku wywodząc, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste zostało skutecznie doręczone skarżącym w dniu 18 stycznia 2010 r. Doręczenie nastąpiło trybie art. 44 k.p.a., czyli tzw. doręczenia zastępczego, na adres skarżących znajdujący się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowe. Zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (doręczenie do rąk adresata) i 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze) pismo przechowuje się na poczcie lub składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (§ 1), a zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Konieczne jest także - w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, o którym mowa wyżej - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Omawiane uregulowanie pozwala więc na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, mimo że faktycznie pismo do adresata nie dotarło. W tej sprawie przesyłka zawierająca wypowiedzenie opłaty była dwukrotnie awizowana (25 listopada 2009 r. i 2 grudnia 2009 r.) i wróciła do Urzędu [...] jako niepodjęta w terminie. Powyższy sposób doręczenia mógł być skuteczny jedynie w sytuacji skierowania przesyłki na aktualny posiadany przez organ adres zamieszkania strony postępowania. W ocenie Sądu I instancji, tak też się stało. Jak wynika z analizy dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, pismo Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 2009 r., wypowiadające dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości gruntowej zostało wysłane do skarżących na adres: [...] W. ul. [...]. Był to jedyny adres zamieszkania skarżących i wynikał z aktu notarialnego zakupu przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] maja 2006 r. (Rep. A nr [...]). Wobec powyższego zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż pismo Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 2009 r. nie zostało wysłane na aktualny adres, gdyż w aktach administracyjnych brak jest stosownego powiadomienia o zmianie adresu oraz pisma wskazującego nowy adres skarżących. Należy podkreślić, że obowiązek powiadomienia organu o każdej zmianie adresu wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 41 § 1 k.p.a.). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Dalej Sąd wskazał, że skarżący nie wskazali organowi I instancji innego adresu do korespondencji niż ten wynikający z aktu notarialnego zakupu nieruchomości z dnia [...] maja 2006 r. Zrobili to dopiero we wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że podzielić należało stanowisko Kolegium, że doręczenie wypowiedzenia było skuteczne, wobec obojga skarżących, a strona skarżąca w sposób skuteczny nie podważyła sposobu doręczenia jej przedmiotowej przesyłki. Organy administracji publicznej nie mają obowiązku prawnego badać z urzędu, czy adres strony zawarty w aktach sprawy jest aktualny, czy też nie. Użytkownik wieczysty powinien sam zadbać o to, aby urząd posiadał jego aktualny adres do korespondencji. Reasumując Sąd uznał, że organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył prawa oceniając, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku w sprawie wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i przywrócenia jej terminu do złożenia wniosku. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo, iż postanowienie organu II instancji zostało wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym z pominięciem wyjaśnienia, czy skarżący, w okresie, w którym zostało do nich skierowane pismo Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 2009 r. zamieszkiwali pod adresem: ul. [...], [...] W., i w konsekwencji niewyjaśnienie skuteczności doręczenia skarżącym ww. pisma; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1, 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej, jako: "u.g.n."), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 58 § 1, 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przychylając się do stanowiska organu nie dostrzegł, że możliwość przyjęcia domniemania doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. dotyczy tylko takiej sytuacji, w której pismo zostało skierowane na prawidłowy adres miejsca zamieszkania adresata. Z kolei przedstawione przez skarżący dowody potwierdzają, że adres pod który wysłano pismo z dnia 12 listopada 2009 r. nie jest i nie był w momencie próby doręczenia, miejscem zamieszkania skarżących. Organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka na tę okoliczność. Skierowanie pisma na adres niebędący miejscem zamieszkania skarżących skutkowało brakiem możliwości powzięcia przez nich wiedzy o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym. W konsekwencji taka sytuacja usuwa fikcję doręczenia wskazaną w art. 44 k.p.a. Co więcej, w ocenie skarżących dla oceny prawidłowości doręczenia pisma nie może mieć znaczenia okoliczność, że skarżący nie poinformowali organu o zmianie adresu. Pismo z dnia 12 listopada 2009 r. było bowiem pierwszym pismem skierowanym do skarżących w tym postępowaniu. Wynikający z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu nie dotyczy okresu przed wszczęciem postępowania. Mając powyższe na względzie, skarżący wskazali, że nie doszło do skutecznego doręczenia im pisma z dnia 12 listopada 2009 r., zgodnie z art. 44 k.p.a., co uzasadniało przywrócenie skarżącym terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwu fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się - na podstawie art. 78 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Ustawodawca zatem w art. 79 ust. 7 ww. ustawy wymienił enumeratywne rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Podanie grup przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdą odpowiednie zastosowanie w postępowaniu samorządowego kolegium odwoławczego, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Powyższe potwierdza także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 zd. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (w tym adresu elektronicznego). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 2 k.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania. Uszło jednak uwadze organu, jak i Sądu I instancji, że obowiązek zawiadomienia o każdorazowej zmianie adresu, ciąży na stronie w toku prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2379/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 836/13). Wszczynając postępowanie to organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów, itp.) oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. Z kolei strona nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich, potencjalnych organów administracji publicznej, przed którymi być może w przyszłości mogą toczyć się jakieś postępowania administracyjne, o zmianie swojego adresu. Dodatkowo, wyjaśnić także należy, iż w tej sprawie, uchybienie art. 40 k.p.a. przez organ, polegające na zaadresowaniu przesyłki na obojga małżonków wspólnie, zamiast do każdego z nich osobno, pociągnęło za sobą ewidentnie negatywne skutki dla małżonków i w związku z tym może być zakwalifikowane jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...] pismem z dnia 12 listopada 2009 r., wypowiedział ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2009 r. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił nową wysokość tej opłaty. Organ skierował w 2009 r. jedną przesyłkę do obojga małżonków i uczynił to na adres podany w akcie notarialnym z 2006 r., a więc na adres aktualny w 2006 r. Przesyłka jako podwójnie awizowana wróciła do nadawcy z adnotacją poczty "zwrot - nie podjęto w terminie". Przesyłka ta stanowiła pierwszą korespondencję organu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Organ nie podjął jednak żadnych czynności wyjaśniających czy osoby zainteresowane nadal zamieszkują pod tym adresem, a ograniczył się do uznania prawidłowości doręczenia przesyłki na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. w związku z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie wobec wad w doręczeniu wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w przedmiotowej nieruchomości, nie można mówić o skutecznym doręczeniu, zatem termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie otworzył się, zatem nie zaczął biec, a wobec tego nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia wniosku. Te wszystkie okoliczności organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.