I OSK 741/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska - Wawrzon del. WSA Andrzej Góraj Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Platerówka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 823/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Platerówka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia [...] maja 2014r., nr [...], w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt IVSA/Wr 823/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wójta Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, z dnia [...] września 2014 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w sprawie powołania, Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W.. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zakwestionowanym zarządzeniem Wójt Gminy P., na podstawie art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we W.. Na stanowisko członka i jednocześnie przewodniczącego komisji skarżący powołał siebie. Zdaniem Wojewody zarządzenie powyższe zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 u.s.o. w związku z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., nr 60, poz. 373 ze zm.). Wojewoda podkreślił, że wójt, jako organ prowadzący szkołę, był władny do zatwierdzenia konkursu bądź jego unieważnienia oraz zarządzenia o ponownym jego przeprowadzeniu. Będąc przewodniczącym komisji konkursowej był zatem uprawnionym – jako organ prowadzący szkołę – do oceny jej pracy. Zdaniem organu nadzoru właśnie w celu uniknięcia opisanej sytuacji ustawodawca wskazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., by w skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoby piastujące funkcję tego organu. Organ prowadzący szkołę zachowując – poprzez swoich przedstawicieli – wpływ na wybór dyrektora placówki oświatowej jednocześnie będzie miał możliwość niezależnej oceny pracy komisji a w konsekwencji zatwierdzenia wyników przeprowadzonego przez nią konkursu. Podkreślono też, że zwrot "przedstawiciel organu" nie jest tożsame ze sformułowaniem "piastun organu" lub "organ", co również oznacza, że nie można tych pojęć zamiennie stosować i przypisywać im znaczenia odmiennego od woli ustawodawcy. Skoro zatem w tekście ustawy posłużono się określeniem "przedstawiciel organu", należy go odnosić do tych podmiotów, które nie będąc jednocześnie tym organem (piastunem organu) są przez niego upoważnione do działania w jego imieniu i na jego rzecz. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że osoba biorąca udział w konkursie na stanowisko dyrektora gimnazjum była jednocześnie dyrektorem Szkoły Podstawowej w Platerówce, której powierzono także pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum Samorządowego w Platerówce z siedzibą we W.. Piastun organu prowadzącego szkołę, będący również przewodniczącym komisji konkursowej pełnił jednocześnie funkcję zwierzchnika służbowego kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (dyrektora szkoły). W związku z powyższych nie został zachowany wymóg bezstronności członka komisji przy ocenie kandydata na stawisko dyrektora gimnazjum. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy P. zarzucił naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym uznaniem, że wójt gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej powołanej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej, mimo że powyższe normy takiego zakazu nie ustalają oraz błędną i nieuprawnioną oceną, że udział wójta w komisji konkursowej narusza zasadę bezstronności oraz powoduje stosunek zależności, mimo że relacje wójta i kandydata na dyrektora takiego stosunku nie wywołują. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy ustawy o systemie oświaty stanowią, że w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu tj. wójt. Sąd podkreślił, że określenie ,,przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem ,,piastun organu" lub ,,organ". Zdaniem Sądu ,,przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu to postanowienie zawarte w art. 36a ust. 6 pkt 1 w sposób wyraźny dopuszczałoby udział tego organu w pracach komisji. Z tej racji osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Na rzecz tezy o nieważności wejścia wójta (burmistrza, prezydenta) w skład komisji konkursowej przemawia nadto stosunek zależności służbowej zachodzący między nim samym, jako członkiem komisji, a osobą uczestniczącą w konkursie, konkretnie – dyrektorem Szkoły Podstawowej w Platerówce pełniącą jednocześnie obowiązki dyrektora Gimnazjum. Z art. 33 ust. 5 u.s.g. wynika, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W takiej natomiast sytuacji powstaje wątpliwość, czy postępowanie konkursowe w pełni byłoby bezstronne. Przeszkody te niewątpliwie wypełniają kategorię nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy P., prawidłowo reprezentowany, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 36a ust.6 pkt 1 i ust 12 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym uznaniem, iż Wójt Gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej powołanej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej, mimo iż powyższe normy takiego zakazu nie ustalają, i prawidłowa wykładania wskazuje na prawną możliwość wejścia wójta w skład komisji konkursowej, 2. przekroczenie zasad swobodnej oceny okoliczności i faktów występujących w sprawie skutkującą nieuprawnioną oceną, iż udział Wójta w komisji konkursowej narusza zasadę bezstronności, mimo iż okoliczność taka niewątpliwie w przypadku niniejszego zarządzenia wystąpić nie mogła, nadto stanowi nadinterpretację w zakresie ewentualnej postawy wójta podczas konkursu co do czego Sąd I instancji nie może posiadać wiedzy i której to okoliczności nie zbadał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Co do pierwszego zarzutu stwierdzić trzeba, że ani organ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty został pogląd – podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie – iż w przypadku organu monokratycznego piastun organu nie może być jednocześnie przedstawicielem tego organu w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, ponieważ jest osobą piastującą funkcję danego organu. Przedstawicielem takiego organu będzie więc osoba upoważniona przez piastuna organu do prowadzenia określonego rodzaju spraw w imieniu piastuna organu i na jego rzecz. Oznacza to, że piastun organu nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie (por. wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13, wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 490/14, wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., I OSK 2121/14). Organ prowadzący szkołę z mocy art. 36a ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 832) – ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły (§ 2 ust. 1–4 rozporządzenia), powołuje komisję konkursową (art. 36a ust. 6 § 2 ustawy), wyznacza przewodniczącego komisji (§ 3 rozporządzenia), przyjmuje zastrzeżenia kandydatów co do naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia konkursu (§ 10 w zw. z § 9 rozporządzenia), unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie (§ 11 rozporządzenia), powierza stanowisko dyrektora szkoły (art. 36a ust. 1 ustawy). Z racji sprawowanych funkcji organizacyjnych i kontrolnych, przede wszystkim dotyczących upoważnienia do przyjęcia i rozpatrzenia zarzutów przedstawionych przez kandydatów oraz unieważnienia konkursu, wykluczone jest aby organ prowadzący szkołę brał osobisty udział w komisji konkursowej. W przeciwnym razie organ działałby w roli podwójnej – jako członek komisji oraz jako organ uprawniony do kontroli prac tej komisji. Co do drugiego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej podkreślenia wymaga, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym. Wymagania materialnoprawne skargi kasacyjnej zostały precyzyjnie wskazane w art. 176 P.p.s.a. Wymogi formalne sformułowane zostały także co do obowiązku przytoczenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia w zgodzie z przepisem art. 174 P.p.s.a. Strona zobowiązana jest zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, a ponadto konieczne jest jeszcze sprecyzowanie, do jakiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym ono polega. W niniejszej sprawie zarzucono Sądowi I instancji przekroczenie zasad swobodnej oceny okoliczności i faktów występujących w sprawie, jednakże nie wskazując jakiejkolwiek normy, która miałaby wskutek działań Sądu zostać w tym zakresie naruszona. Takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego nie pozwalało na dokonanie jego oceny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .