VII SA/Wa 1459/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] maja 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], umorzył wszczęte na wniosek G.B. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...][...] – [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] w km 1+ 041,00 do km 2+123,00 na działce o nr ew. [...]. Po analizie wniesionego w terminie odwołania oraz akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, ze w myśl art. 157 § 2 Kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie na wniosek strony lub z urzędu. Zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Istotnie w postepowaniu o stwierdzenie nieważności strona mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postepowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć w myśl. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości (OSK 626/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1216/09). Tym samym bezpośrednie sąsiedztwo nie przesądza, o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Również sam fakt niezadowolenia właściciela lub użytkownika nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie z formy zagospodarowania okolicznych terenów w żadnym wypadku nie może stanowić o jego interesie prawnym i prawie do występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona. Organ odwoławczy podał, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych, a gdy stwierdzi, że wniosek został złożony przez podmiot uprawniony, jego obowiązkiem jest skontrolowanie, niezależnie od argumentów podniesionych przez wnioskodawcę, czy kwestionowana decyzja jest wolna od wad określonych w art. 156 § 1 Kpa (wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). Jak wynika z akt sprawy (akta notarialny z dnia [...] września 1908 r., Repertorium [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...]) G. B. jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...], które bezpośrednio sąsiadują z działką, na której została zaprojektowana inwestycja objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013r., Nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wzdłuż działek o nr ew. [...] i [...] postał zaprojektowany chodnik oraz zjazd na działkę o nr ew. [...]. Zarówno chodnik jak i zjazd został zaprojektowany w odległości 2,0 m od granicy z działkami o nr ew. [...] i [...]. W ocenie GINB charakter i zakres spornej inwestycji nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność G.B.. Brak jest w ocenie GINB przepisu prawa, z którego wnioskodawca mógłby wywieść swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z z dnia [...] czerwca 2013r. Wpływu na ustalenie, iż G.B. przysługuje przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nie może mieć podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność, iż wody opadowe z drogi i chodnika spływają na działki o nr ew. [...] i [...]. Okoliczność ta należy do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Interes faktyczny, oznacza, bowiem, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Ponadto okoliczność ta odnosi się do kwestii późniejszego użytkowania inwestycji, a zatem nie dotyczy obszaru o oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Reasumując przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń zagospodarowaniu nieruchomości będącej własnością G. B.. Skarżący tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia i [...] czerwca 2013 r. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] zasadnie umorzył wszczęte na wniosek G. B. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...], zostało ono bowiem wszczęte na wniosek podmiotu nie będące stroną. Tym samym jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229) oraz § 8 ust. 3 pkt. 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012. Nr o, poz.462) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że charakter spornej inwestycji (budowy chodnika) nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącego za nr [...] i [...], w sytuacji gdy na skutek budowy chodnika w sposób niezgodny z ww. przepisami prawa, doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach skarżącego, a dokładniej do ich zalewania, co w rzeczywistości uniemożliwia ich wykorzystywanie zgodnie z ich przeznaczeniem (działki pod zabudowę). 2) naruszenie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt. 20, art. 5 ust. 1 pkt. 9) ustawy z dnia 7 lipca ( 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) poprzez przyjęcie, że Skarżący nie wykazał, aby przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sytuacji gdy skarżący wprost wskazał, iż na skutek naruszenia przepisów wskazanych w pkt. 1 budowa chodnika, spowodowała proces zalewania sąsiadujących z nim jego działek, co oznacza, że nie może korzystać z tych działek zgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania, a zatem charakter i sposób wykonania tej inwestycji bezpośrednio (negatywnie) oddziałuję na jego działki, 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności art., 7, 10, 77§2 oraz 80 kpa poprzez zaniechanie rozważenia, jak przeprowadzona inwestycja wpłynęła na sposób zagospodarowania działek Skarżącego, oraz czy wprowadziła ograniczenia w korzystaniu z tych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] maja 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą wszczęte na wniosek G. B. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę przez Starostę [...] dnia [...] czerwca 2013r. Zgodnie z art. 157 § 3 Kpa organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego, zaś wszczęte postępowanie umarza m.in. z przyczyn podmiotowych, czyli gdy osoba występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej decyzji nie jest stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej, i należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W konsekwencji w takim postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jednakże krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca, konstruując normę art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawierającą zwrot obszar oddziaływania obiektu, odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 październik 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/05) Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1865/04, Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 326). Przy czym należy w tym miejscu podnieść iż w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Bezspornym, w niniejszej sprawie jest, że skarżący G.B. jest właścicielem działek o nr ew. [...], i [...] usytuowanych przy ul.[...] w miejscowości [...], które bezpośrednio sąsiadują z przedmiotową inwestycją na działce o nr ew. [...] przy czym w ocenie sądu - w tej sytuacji dla oceny interesu prawnego wnioskującego nie może być pominięty zarzut, iż wody opadowe z drogi i wybudowanego chodnika (mimo ustalenia, iż został on zaprojektowany w odległości ok. 2 m od działek wnioskodawcy) z powodu zaprojektowanego ich spadku, spływają na jego działki – ograniczając możliwość ich zagospodarowania. Już we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] grudnia 2013r. skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – jednakże organy rozpatrujące wniosek nie odniosły się do tego zarzutu naruszając w ten sposób podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.