II OSK 936/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy A.T. po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1121/14 w sprawie ze skargi J.H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1121/14, oddalił skargę J. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu odwołania V. T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r., natomiast w następstwie rozpoznania odwołania J. H. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wydał powyższą decyzję w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 176/14, którym po rozpoznaniu skargi J. H. uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zarówno adresatem decyzji, jak i stroną w postępowaniu, dotyczącym nakazu rozbiórki, mogła być tylko właścicielka nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekty budowlane, czyli V. T. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący miał legitymację do kwestionowania w drodze odwołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem prawa rozpoznał merytorycznie sprawę z odwołania J. H., zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec niespełnienia przesłanki podmiotowej jako warunku dopuszczalności odwołania. Mając na względzie wskazany wyżej wyrok WSA w Łodzi organ odwoławczy, odnosząc się do odwołania J. H., wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż J. H. był inwestorem obiektów budowlanych objętych postępowaniem legalizacyjnym i właścicielem nieruchomości, na której je posadowiono. Jednak wobec wyzbycia się własności, nowym właścicielem stała się V. T., która weszła w jego prawa i obowiązki. Prawidłowo więc organ I instancji skierował nakaz rozbiórki do podmiotu, który jako legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajdują się samowolnie wzniesione obiekty, ma prawną możliwość wykonania nałożonego obowiązku, czyli do V. T. W ocenie organu nadzoru stopnia wojewódzkiego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący miał legitymację do kwestionowania w drodze odwołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Organ stwierdził, że J. H. nie wykazał interesu prawnego, który dawałby mu status strony w postępowaniu. Podkreślił, że nie powołał się on na żaden przepis prawa materialnego, który dawałby mu prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu, a zatem zasadnym jest uznanie, iż przysługuje mu jedynie interes faktyczny jako zainteresowanemu rozstrzygnięciem tej sprawy, a nie strony tego postępowania. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania w stosunku do J. H. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] wywiedli J. H. i V. T. W motywach skargi zarzucili niezastosowanie się organu do pouczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazanych w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Łd 176/14 w przedmiocie ustalenia statusu prawnego skarżącego, przy uwzględnieniu oceny i wskazań sądu. Postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę V. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę J. H., wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozważań Sądu, a wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014r. w sprawie II SA/Łd 176/14, po rozpoznaniu skargi J. H., uchylono zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego w miejscowości S., przy ul. [...]. Wobec tego, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast konsekwencje oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie oceną prawną powoduje, że ani organy administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (vide wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2012r. w sprawie II FSK 1296/10; z dnia 11 czerwca 2015r. w sprawie I OSK 596/15; z dnia 24 czerwca 2015r. w sprawie II FSK 1409/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższą zasadę procesową Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z naruszeniem prawa rozpoznał merytorycznie sprawę z odwołania J. H., zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec niespełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. Powyższe stanowisko Sądu zawarte w prawomocnym wyroku determinuje aktualną ocenę działań organów w niniejszej sprawie, stanowiąc jednocześnie wystarczający argument do oddalenia skargi J. H. Dodatkowo, analizując zgodność z prawem wydanej w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzji, Sąd zaznaczył, że samowolna rozbudowa obiektu stawowego miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i z uwagi na tę okoliczność organ zobowiązany był zgodnie z treścią art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.), stosować przepisy dotychczasowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia w części nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu organ uczynił V. T., co w pełni zasługuje na aprobatę. W tym zakresie Sąd zauważył, że art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Zatem tylko podmioty wskazane w tym przepisie mogą być stronami postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki wydanego w oparciu o art. 37 ust. 1 – 2 niniejszej ustawy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że pomimo tego, iż art. 38 ust. 1 omawianej ustawy na pierwszym miejscu wymienia inwestora jako zobligowanego do dokonania rozbiórki, to wybór podmiotu, który będzie zobowiązany do wykonania nakazu jest podyktowany rzeczywistą możliwością jego legalnego wykonania w określonym stanie faktycznym. Jeśli inwestor w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu, nie może się stać adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (vide wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie II SA/Gd 82/12; w Opolu z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Op 206/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie II OSK 158/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo wskazał, że J. H. był inwestorem obiektów budowlanych objętych postępowaniem legalizacyjnym i właścicielem nieruchomości, na której je posadowiono. Jednakże z akt sprawy wynika, że skarżący przeniósł własność tejże nieruchomości na V. T. Powyższe znajduje potwierdzenie w odpisie księgi wieczystej znajdującym się w aktach sprawy, w którym jako właściciel działki nr [...] figuruje jedynie V. T. Słusznie więc skierowano nakaz rozbiórki do podmiotu, który jako legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajdują się wzniesione obiekty, ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji prawną możliwość wykonania nałożonego obowiązku. W tym zakresie podnieść należy, że zarzut skargi, iż stawy pstrągowe oznaczone basenami B I, B II, B III, stanowią współwłasność V. T. i J. H. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem stawy objęte nakazem rozbiórki orzeczonym w niniejszej sprawie oznaczone są jako baseny B1, B2, B3 i B4 i zlokalizowane na terenie działki o nr ewid. [...] stanowiącej wyłączną własność V. T. Wobec tego Sąd stwierdził, że należy się zgodzić z rozstrzygnięciem organu II instancji umarzającym postępowanie odwoławcze skarżącego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeśli dojdzie do wniosku, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie był władny w niniejszej sprawie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie nakazu rozbiórki skierowanego do V. T. z uwagi na fakt, że postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. odrzucona zastała skarga V. T. od tejże decyzji, a orzeczenie to uzyskało przymiot prawomocności z dniem 19 sierpnia 2015 r. Konkludując WSA w Łodzi uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku tego Sądu, którym był związany z mocy art. 153 p.p.s.a. i w odniesieniu do J. H. umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe stanowi realizację wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku o Sądu z dnia 26 czerwca 2014 r. Uznając, że zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to art. 28 k.p.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., a także art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego i w związku z tym nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy rozbiórki budowli hydrotechnicznych (baseny pstrągowe), których skarżący był inwestorem, a zatem dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków skarżącego, co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie jego odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, a nadto, gdy to w działaniu skarżącego organy administracji upatrują dopuszczenia się samowoli budowlanej, co z uwagi na treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadnia skierowanie decyzji o rozbiórce do skarżącego, a więc przesądza o posiadaniu przez niego przymiotu strony; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 53 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez pomięcie faktu, że skarżący otrzymał pozwolenie wodnoprawne (na szczególne korzystanie z wód) na wykonanie przedmiotowych urządzeń wodnych, które to pozwolenie z mocy powołanego przepisu było jednocześnie pozwoleniem na wykonanie tych urządzeń, co uniemożliwia uznanie, iż urządzenia te powstały niezgodnie z prawem, a co za tym idzie nie ma w ogóle podstaw do nakazania rozbiórki tych obiektów; - art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zaaprobowanie stanowiska organów administracji w zakresie konieczności przymusowej rozbiórki przedmiotowych obiektów, niepopartego szerszymi rozważaniami w zaskarżonych decyzjach, odwołujących się jedynie do ogólnikowo wyrażonych argumentów, jakie zdaniem organów administracji uzasadniają orzeczenie przymusowej rozbiórki przedmiotowych obiektów, w sytuacji, gdy sankcja przymusowej rozbiórki powinna być stosowana tylko w ostateczności i jedynie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności, gdy niebezpieczeństwo wywołane przez samowolnie wzniesiony obiekt ma charakter konkretny i nie budzący wątpliwości, co organ administracji ma obowiązek należycie wykazać na podstawie okoliczności sprawy, któremu to obowiązkowi organy administracyjne w niniejszej sprawie uchybiły, zaś Sąd I instancji skoncentrował się przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na wykazaniu braku istnienia u skarżącego przymiotu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w trybie art. 188 p.p.s.a., - względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła V. T. W piśmie poparła wniesioną skargę kasacyjną oraz doprecyzowała zarzuty dotyczące ustalenia przedmiotu postępowania w oparciu o akta sprawy, ustalenia organu administracji publicznej właściwego rzeczowo do przeprowadzania kontroli realizacji ustaleń pozwoleń wodnoprawnych oraz ustalenia faktycznych przyczyn wszczęcia niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że kwestie podniesione w skardze kasacyjnej były już wcześniej przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 176/14). WSA w Łodzi wydając zaskarżony wyrok był związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a. W pojęciu "ocena prawna" mieści się zarówno wykładnia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczącego błędnego uznania, że J. H. nie jest stroną postępowania administracyjnego i w związku z tym nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy podkreślić, że kwestię tę rozstrzygnął w wyroku z 2014 r. WSA w Łodzi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał wyraźnie, że "J. H. nie wykazał interesu prawnego, który dawałby mu status strony tym postępowaniu. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (...). Wydana na podstawie tego przepisu decyzja PINB wprost wskazywała jako jej adresata V. T., właścicielkę działki [...] na której usytuowane są obiekty podlegające rozbiórce. Odpowiada to regulacji zawartej w art. 38 ustawy Prawo budowlane, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Tylko więc podmioty określone tym przepisem mogą być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane, a zatem i stroną w postępowaniu administracyjnym. Mimo, iż przepis art. 38 ustawy Prawo budowlane wymienia inwestora na pierwszym miejscu jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki to nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 38 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723). Inwestor, nie mający już tytułu prawnego do nieruchomości w chwili podejmowania rozstrzygnięcia administracyjnego tak jak nie może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane, tak i nie przysługuje mu status strony w tym postępowaniu". Wobec powyższego należy stwierdzić, że WSA w Łodzi, wydając zaskarżony wyrok, prawidłowo uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 176/14. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że WSA w Łodzi oceniał jedynie rozstrzygnięcie organu II instancji umarzające postępowanie odwoławcze skarżącego oraz wskazał, że nie był władny w rozpatrywanej sprawie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie nakazu rozbiórki skierowanego do V. T. z uwagi na fakt, że postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. odrzucona zastała skarga V. T. od tejże decyzji, a orzeczenie to uzyskało przymiot prawomocności z dniem 19 sierpnia 2015r. Oceniając wiec zgłoszone zarzuty, należy stwierdzić, że jako podstawy skargi kasacyjnej mogą być wskazane przepisy, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, ale nie zostały przez sąd zastosowane. W rozpoznawanej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej kwestie pozostawały poza rozstrzygnięciem WSA w Łodzi. Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. NSA nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie ustanowionego z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.