II OSK 1728/15

Dnia 9 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/14 w sprawie ze skarg T. B. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. B. i A. F. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. doprowadzić pochylnię stanowiącą integralną część budynku zlokalizowanego przy ul. B. we Wrocławiu do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na niewskazaniu, jakie konkretnie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] listopada 2000 r. Organ odwoławczy uznał, że badana decyzja z dnia [...] listopada 2000 r. ograniczyła się do nakazania inwestorowi doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r., nie precyzując jednak, w jaki sposób nieprawidłowości te mają zostać usunięte. Nawet w uzasadnieniu decyzji nie określono na czym ma polegać obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał parametry pochylni oraz wyjaśnił, jakie parametry powinien spełniać obiekt, nie odwołując się jednak do konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46). Tymczasem rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób odrębny i samodzielny, nie może natomiast wynikać bezpośrednio z treści uzasadnienia. Wymóg precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma również istotne znaczenie ze względu na konsekwencje w razie niewykonania nałożonego obowiązku. Organ wskazał też na powstałą na tle badanej decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. rozbieżność stanowisk organów oraz inwestora co do tego czy obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został wykonany. Tym samym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. organ rażąco naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez brak określenia czynności, jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. F. i T. B., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał analizy pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a następnie zakwestionował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Jak wskazał Sąd, ww. decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 862/02), który będąc zobowiązanym treścią art. 134 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) dokonał oceny tej decyzji uznając, iż nie jest ona obarczona wadą nieważności. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 K.p.a., polegające na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania i że treść decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2014 r. nr [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wadliwie w skarżonym wyroku przyjęto, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] listopada 2000 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest dotknięta wadą z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Wnosząca kasację Spółdzielnia podkreśliła, że przebudowa pochylni bez wskazania przez organ konkretnych jej wad czy naruszeń nie ma żadnego uzasadnienia zarówno ekonomicznego, jak i prawnego. Koszt przebudowy pochylni ponieśliby członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej i nie ma żadnej gwarancji, że przebudowa spowoduje uznanie jej za zgodną z przepisami, skoro przez 15 lat żaden organ nie potrafił wskazać konkretnych naruszeń, a dodatkowo niektóre ograny uznały wręcz, że pochylnia spełnia wymogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Po pierwsze stwierdzić trzeba, że nietrafnie Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 862/02, który nie był wiążący w niniejszej sprawie. Został on wydany w postępowaniu w sprawie ze skargi na inną decyzję, tj. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2001 r. i umorzono postępowanie administracyjne, a więc w wyroku tym nie kontrolowano badanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych, jak sugeruje Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 134 i art. 145 P.p.s.a. W ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast wyraźnie wskazywał, że "decyzja nakazująca doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem była bardzo ogólna i mało precyzyjna, ale pozostaje w obrocie prawnym (...)". Po drugie stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy zasadnie wykazał zaistnienie w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W myśl art. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem wymagało nałożenia obowiązku wykonania "..określonych czynności...", a więc czynności zdefiniowanych, zindywidualizowanych w danej sprawie. Brak jasnego i precyzyjnego określenia, na czym ma polegać obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości prowadzi do wniosku, że wydając ww. decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tego kwalifikowanego uchybienia w żaden sposób nie konwalidowało wskazanie w uzasadnieniu decyzji na wymagane parametry pochylni, które jak słusznie podkreślał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zostały nawet powiązanie z właściwymi przepisami techniczno – budowlanymi. Rozbieżność stanowisk, jakie zajmowały organy badające wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. słusznie zostało uznane przez organ odwoławczy za wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z tych też przyczyn, zasadnie skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia Mieszkaniowa podważyła w rozpoznawanej kasacji twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 156 K.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. To z kolei czyniło postawiony w kasacji zarzut zasadnym. W okolicznościach niniejszej sprawy, uznając, że jej istota została już dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Uwzględniając minimalny nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w wyjaśnienie niniejszej sprawy odstąpiono o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na podstawia art. 207 § 2 P.p.s.a.