II OSK 939/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1297/14 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru budowy przyłącza sieci wodociągowej uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zgłoszenia budowy przyłącza sieci wodociągowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy przyłącza sieci wodociągowej połączonej z likwidacją istniejącego przyłącza dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. na działkach nr [...] w W. objętych zgłoszeniem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. Zdaniem organu inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki – po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od powyższej decyzji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r. zawiera w swojej treści zapis, iż teren nią objęty zostanie przekazany na realizację osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, co jednoznacznie wskazuje, że ówczesny właściciel nieruchomości wyraźnie przyzwolił, aby na jego gruncie mogły być prowadzone roboty budowlane zmierzające do powstania osiedla mieszkaniowego. Świadczy to o zobowiązaniowym i cywilnoprawnym charakterze relacji pomiędzy właścicielem a dysponentem przedmiotowej nieruchomości, a tym samym że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Badając w pierwszej kolejności legitymację skargową Miasta [...], Sąd stwierdził, że strona skarżąca wywiodła swój interes prawny z prawa własności do działek, na których inwestor zamierzał zrealizować roboty budowlane. Sąd stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż właścicielem działek nr ew. [...] wraz z budynkiem mieszkalnym na gruncie oraz działki nr [...] jest Miasto [...], natomiast [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] pozostaje tylko władającym terenem. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez Spółdzielnię zamiaru wykonania budowy przyłącza sieci wodociągowej uznając, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego enumeratywnie wyszczególniono, z jakiego tytułu prawnego wynika takie prawo, co czyni zbędnym dokonywanie celowościowej wykładni tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, iż wstępna umowa z dnia [...] grudnia 1971 r. oddała inwestorowi grunty w użytkowanie wieczyste ani wywodzić z niej zobowiązania polegającego na wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z wykładnią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Organ swoje twierdzenie oparł wyłącznie na punkcie IV umowy, pomijając zupełnie fakt, że decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r. była tylko decyzją wstępną, a strony miały podpisać umowę notarialną, która miała być podstawą do wpisu do księgi wieczystej zgodnie z art. 11 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Do zawarcia umowy notarialnej nie doszło, a na okoliczności te zwracał zasadnie uwagę organ I instancji. Natomiast organ odwoławczy, wbrew zebranemu materiałowi, z którego wynikało, kto jest właścicielem działek uznał, że to inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, a nie jej właściciel. Wobec tego, nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu jest nieprawidłowa i postępowanie administracyjne w sprawie wniesionego sprzeciwu winno być umorzone w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 K.p.a.). Organ odwoławczy winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności rozpoznać ponownie sprawę wszczętą przez dokonanie zgłoszenia wykonania budowy przyłącza sieci wodociągowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 § 1 K.p.a. oraz błędnej wykładni art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, co uzasadnia jej uchylenie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto w oparciu o art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez uznanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższą podstawą kasacji Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, wydanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Spółdzielnia jest zarządcą obiektu budowlanego, na którym spoczywa obowiązek wynikający z art. 5 ust. 2 oraz z art. 61 Prawa budowlanego. Posiadana przez Spółdzielnię ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wynikająca z ważnej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji rodzi po stronie Spółdzielni stosunek zobowiązaniowy, na mocy którego ma ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Analizując przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, stwierdzić trzeba, że zgodnie z tym przepisem przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych". Odnosząc się do zawartych w kasacji wywodów stwierdzić trzeba, iż o posiadaniu przez Spółdzielnię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie świadczyła "ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości" wynikająca z decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r. Roszczenie bowiem wynikające z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje żadnego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi włada inwestor. Tak więc wskazywana przez stronę skarżącą ekspektatywa dotyczy stanu prawnego, który ma być uregulowany w przyszłości. W okolicznościach niniejszej sprawy ta argumentacja jest o tyle jednak nieuprawniona, że jak wskazała na rozprawie przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 2017 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Miasta [...] powództwo Spółdzielni o ustanowienie wieczystego użytkowania zostało przez Sąd powszechny oddalone w pierwszej instancji. Analizy wymagają natomiast wydane na rzecz Spółdzielni jako inwestora decyzje z dnia [...] kwietnia 1971 r. i z dnia [...] grudnia 1971 r. w aspekcie, czy nie nawiązano nimi "stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych", o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a następnie odniesienie tych ustaleń do zakresu robót budowlanych, jakich dotyczył zgłoszony przez Spółdzielnię zamiar wykonania robót budowlanych. Badając tę kwestię, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie niewątpliwym pozostaje, że Spółdzielnia wybudowała budynki, będące w jej władaniu na podstawie ostatecznej decyzji o lokalizacji szczegółowej (decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1971 r.). W związku z tą decyzją została następnie wydana – powoływana w skardze kasacyjnej – decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1971 r. W ten sposób Spółdzielnia uzyskała nie tylko administracyjny tytuł do wykonania robót budowlanych, ale budowa została również zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność państwową, a decyzję wydał podmiot, który jednocześnie reprezentował Skarb Państwa. Oznaczało to w ówczesnym stanie prawnym przyzwolenie na dysponowanie nieruchomością ze strony właściciela, w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1308/95). W ten sposób, właściciel wyraził zgodę na wykonywanie robót pozwalających zachować następnie wykonany obiekt w należytym stanie technicznym. Jednocześnie zaś Spółdzielnia, od czasu oddania budynku do użytku, nie będąc formalnie właścicielem budynku, wykonuje obowiązki związane z utrzymaniem budynku we właściwym stanie technicznym, co przewidywał obowiązujący ówcześnie art. 70 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), jak i kolejne regulacje, tj. art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 61 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.). Dla oceny działań Spółdzielni istotny jest też zakres planowanych do realizacji robót. W niniejszej sprawie zakres tych prac stanowiła przebudowa przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tj. budowa nowego przyłącza wodociągowego i likwidacja dotychczasowego zaopatrzenia w wodę budynku z hydroforni osiedlowej. Wykonanie niniejszych robót budowlanych związane będzie zatem z zachowaniem budynku w stanie pierwotnym, ale i dostosowaniem urządzeń z nim związanych do aktualnych potrzeb. Istotne jest też to, że prace te nie poszerzają ingerencji władającego budynkiem w zakres uprawnień właściciela gruntu do korzystania z nieruchomości gruntowej ponad to co określono we wcześniej wydanych ostatecznych decyzjach, w tym w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1971 r. Obecny brak zgody na roboty zachowawcze w odniesieniu do urządzeń budowlanych ze strony nowego właściciela, jakim jest gmina, stanowi próbę odwrócenia zdarzeń z przeszłości, kiedy to na skutek zgody właściciela gruntu Spółdzielnia zrealizowała prawo wynikające z decyzji o lokalizacji szczególnej z konsekwencją w postaci prawa do wykonania robót zachowawczych. Badając zatem oświadczenie inwestora – Spółdzielni, która od kilkudziesięciu lat użytkuje budynek w rozumieniu art. 70 Prawa budowlanego z 1961 r. i następnych przepisów powyżej wskazanych ustaw – należało wziąć pod uwagę zakres i cel robót określonych w zgłoszeniu, w tym okoliczność, czy nowe prace uszczuplają uprawnienia właściciela nieruchomości w stosunku do tych, na które właściciel nieruchomości wyraził zgodę w czasie wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1971 r. Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, że między Skarbem Państwa, a Miastem [...] oraz Spółdzielnią ukształtował się taki stosunek prawny, w którym kolejni właściciele nieruchomości nie kwestionowali prawa Spółdzielni do użytkowania budynku w rozumieniu ww. przepisów. Konsekwencją niepodejmowania środków prawnych zmierzających do zakwestionowania statusu Spółdzielni jako użytkującego budynek jest zaś zgoda na podejmowanie czynności, jakie wynikają z obowiązków użytkownika obiektu budowlanego. Tym samym, Spółdzielnię i właściciela nieruchomości, na której przewidziano realizację inwestycji polegającej na budowie przyłącza sieci wodociągowej z likwidacją istniejącego przyłącza do zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego łączy nienazwany stosunek zobowiązaniowy. Nadto zwrócić należało uwagę, że przy wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego uwzględnić również trzeba kontekst i szczególną sytuację inwestora, który za zgodą właściciela gruntu wybudował budynki mieszkalne, zarządza nimi i jest jednocześnie adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zobowiązują go do utrzymania i użytkowania budynku w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Taki cel stanowi przedmiotowa inwestycja, która jak wskazano w opisie technicznym, z uwagi na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe będzie realizowana, aby uniknąć budowy zbiornika przeciwpożarowego. Z przyczyn powyżej wskazanych za zasadny należało uznać postawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a ponieważ stan niniejszej sprawy został wyjaśniony w dostateczny sposób, zaś w jego świetle stanowisko zawarte w decyzji organu odwoławczego należało zaakceptować jako prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, oddalił skargę jako niezasadną. Końcowo, zwrócić należało również uwagę, że powyżej przedstawione poglądy są prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również podziela (por. wyroki z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1396/14 i II OSK 1397/14 oraz z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1253/15 i II OSK 222/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.