III SA/Kr 1539/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 1 lipca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] 2014 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza przyznającej J. P. (dalej: skarżącemu) zasiłek stały od dnia 1 maja 2014 r do dnia 30 kwietnia 2017 r. w kwocie 400,52 zł, działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnymi i faktycznym: Organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały w kwocie 400,52 zł na okres od 1 maja 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, przy czym jedynym jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 141,48 zł. Zasiłek stały przyznano więc w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem skarżącego. Organ wskazał, też, że wobec złożenia przez skarżącego wniosku w maju 2014 r., wnioskowane świadczenie przyznano od 1 maja 2014 r. . W odwołaniu J. P. domagał się przyznanie mu zasiłku stałego od grudnia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r, podnosząc, że wcześniej pobierał zasiłek stały do listopada 2013 r., kiedy to wygasło poprzednie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wniosek o przyznanie mu stopnia niepełnosprawności złożył w dniu 4.11.2013 r. jednak został organ I instancji przyznał mu jedynie lekki stopnia niepełnosprawności, co zostało zmienione na stopnień umiarkowany orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego, nie uchybił on żadnym terminom i nie ponosi winy za wydanie przez organ błędnego orzeczenia o lekkiej niepełnosprawności i dlatego domaga się wyrównania tego zasiłku za przedmiotowy okres. Decyzją z dnia 1 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z odwołaniem oraz materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia 17 kwietnia 2014 r przyznał skarżącemu umiarkowany stopień niepełnosprawności, do dnia 30 kwietnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały w prawidłowej wysokości, wskazując, że różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł) a dochodem skarżącego (141, 48 zł) wynosi 400,52 zł. Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącego okresu, na jaki zasiłek ten został mu przyznany Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Żadnych odstępstw od powyższej zasady ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje. Wobec faktu, że skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego w dniu 5 maja 2014 r. organ I instancji prawidłowo przyznał mu to świadczenie od początku maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r., tj, do czasu kiedy skarżący ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Kolegium wskazało także, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny i właśnie ze względu na ten charakter decyzja taka może wywierać skutki wyłącznie ex nunc. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się przyznania mu zasiłku stałego również za okres od grudnia 2013 r. do kwietnia 2014 r., powtarzając argumenty uprzednio podnoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2014 r., mocą której utrzymano w mocy decyzje Burmistrza z dnia [...] 2014 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały od dnia 1 maja 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz.U. 2013 r. poz. 182 ze zm.), które przewidują różne formy i rodzaje pomocy udzielanej przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczy cel pomocy społecznej został zdefiniowany jako zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionych osób i rodzin, przy jednoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji, których nie są w stanie same pokonać. Jednym ze świadczeń przewidzianych w cytowanej ustawie z dnia 12 marca 2004 r., jest zasiłek stały, który stosownie do treści art. 37 ust. 1 przywołanej regulacji, przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1 przywołanego przepisu), a także osobie pełnoletniej, pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 2 tego unormowania). Zasady ustalania wysokości przysługującego zasiłku uregulowane zostały w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenie to ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - jako różnicę między kryterium dochodowym dla takiej osoby określonym w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej regulacji a jej dochodem. W sprawie jest poza sporem, że skarżący spełniała ustawowe wymogi warunkujące przyznanie spornego świadczenia, będąc osobą samotnie gospodarującą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, której dochód w rozumieniu 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie przekraczał kryterium określonego w ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Zasadniczym problemem, którego dotyczy skarga jest prawidłowość ustalenia początku okresu, na który sporne świadczenie zostało udzielone. Orzekające w sprawie organy przyznały skarżącemu zasiłek stały od 1 maja 2014 r., czyli od miesiąca, w którym skarżący zgłosił wniosek o to świadczenie. W tym zakresie organy powołały się na art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku natomiast gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Skarżący natomiast kwestionuje stanowisko organów, podkreślając, że do dnia 30 listopada 2014 r. pobierał zasiłek stały. Następnie w dniu 4 listopada 2013 r. złożył do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności kolejny wniosek o orzeczenie stopnia niepełnosprawności, jednak organ ten przyznał mu jedynie lekki stopień niepełnosprawności. Na skutek złożonego odwołania Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. przyznał mu umiarkowany stopnień niepełnosprawności do 30 kwietnia 2017 r. Skarżący podniósł, że wniosek o przyznanie mu w dalszym ciągu zasiłku stałego złożył zaraz po tym, jak uzyskał korzystne dla siebie orzeczenie o niepełnosprawności i nie może ponosić winy za błędne orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Uważa jednak, że był to wniosek o kontynuację świadczenia i dlatego powinno ono zostać przyznane od 1 grudnia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. Analiza okoliczności sprawy prowadzi do konkluzji, że zarzut podnoszony przez skarżącego zasługuje na uwzględnienie. Organy obydwu instancji w ogóle nie ustosunkowały się do kwestii wcześniejszego pobierania przez stronę spornego zasiłku ani też co do wpływu tej okoliczności na ustalenie początkowej daty, na który pomoc w omawianej formie ma być udzielona. Fakt ten nie wynika wprawdzie z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, ani też z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie sposób jednak tracić z pola widzenia, że wnosząc odwołanie od decyzji zapadłej w pierwszej instancji skarżący podał wyraźnie, że do listopada 2013 r. pobierał zasiłek stały i do tego okresu posiadał też umiarkowany stopień niepełnosprawności. Nie ulega też wątpliwości, że fakt pobierania przez skarżącego uprzednio zasiłku stałego rzutuje w sposób bezpośredni na ocenę, czy początkowa data okresu pobierania zasiłku ustalona została w sposób odpowiadający wymogom prawa. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składała kolejny wniosek (wyrok WSA w Warszawie z 29.09.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/06, wyrok NSA z 16.11.2005 r. sygn. akt I OSK 353/05, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11.02.2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1585/13 - http//orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jak wynika z akt administracyjnych skarżący korzystał z przyznanego mu zasiłku stałego w okresie do dnia 30 listopada 2013 r., tj. do dnia utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z kolejnym wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego skarżący wystąpił dopiero w dniu 5 maja 2014 r., po uzyskaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ustalającego skarżącemu umiarkowany stopień niepełnosprawności. Podkreślić zatem należy, że wobec ciągłości stopnia niepełnosprawności wystąpiła również kontynuacja prawa do świadczenia z pomocy społecznej. Świadczenie z formie zasiłku stałego jest przyznawane i wypłacane w przypadku spełnienia ustawowo określonych przesłanek. Co do zasady zatem, jeśli osoba uprzednio uprawniona do pobierania zasiłku stałego, przy ponownym ubieganiu się o jego przyznanie przedstawi stosowne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności potwierdzające jego ciągłość, nie powinna zostać naruszona ciągłość w prawie do zasiłku stałego. W ocenie Sądu warunkiem kontynuacji jest wystąpienie przez osobę zainteresowaną z wnioskiem do organu orzekającego o niepełnosprawności we właściwym terminie, tj. przed upływem ważności poprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jeżeli strona w powyższym terminie wystąpi o potwierdzenie istniejącego stopnia niepełnosprawności, to nawet w przypadku, gdy orzeczenie organu orzekającego zostanie wydane ze znacznym opóźnieniem, okoliczność ta nie wpłynie negatywnie na uprawnienia wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie skarżący miał przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2013 r. Wniosek o przyznanie mu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na dalszy okres złożył w dniu 4 listopada 2013 r. (przed upływem ważności poprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności). Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 9 stycznia 2014 r. przyznano skarżącemu lekki stopień niepełnosprawności, a dopiero na skutek odwołania skarżącego orzeczeniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności przyznał skarżącemu umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zatem skarżący w odpowiednim terminie podjął czynności zmierzające do uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na dalszy okres czasu, co musi skutkować stwierdzeniem, że nie została przerwana ciągłość prawa do zasiłku stałego, a wniosek złożony przez skarżącego w dniu 5 maja 2014 r. należy traktować jako kolejny (a nie pierwszy) wniosek o przyznanie świadczenia. Sąd orzekający w niniejszym składzie, w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 336/10) wskazał, że jeżeli skarżący nie ponosi winy za opóźnienie w wydaniu orzeczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i wniosek o ponowne ustalenie niepełnosprawności złożył z wyprzedzeniem, jeszcze w czasie ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, to w związku z tym organy administracji nie kwestionując tej okoliczności, powinny przyjąć istnienie ciągłości zasiłku stałego. Z właśnie taką sytuacja mamy do czynienia w przypadku skarżącego. Wskazane wyżej uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy administracji będą miały na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy, w szczególności zaś art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.