I OSK 1065/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 1109/12 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1109/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Chorzów z dnia [...] października 2010r. nr [...] w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 5.712 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 1 marca 1997 r. spadkobiercy K.P. – G.P., J.P. i H.P.wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w Katowicach przy ul. K. i ul. B. oznaczonej jako działki nr A i B. Nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta Katowice nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r., którą w części dotyczącej wysokości odszkodowania zmienił Wojewoda Katowicki decyzją nr [...] z [...] lutego 1981 r. W następstwie złożonego wniosku kilkakrotnie były wydawane decyzje orzekające o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W sprawie orzekał wpierw Wojewoda Katowicki (decyzja z dnia [...] września 1998 r.), następnie dwukrotnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (decyzja z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz autokontrolna decyzja z dnia [...] listopada 1999 r.), a także Prezydent Miasta Katowice (decyzja z dnia [...] lutego 2001 r.) i Wojewoda Śląski (decyzja z dnia [...] października 2001 r.). W międzyczasie zmarł jeden z wnioskodawców H.P., a w jego miejsce do postępowania przystąpili: J.P., D.P. oraz K.P.. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r. Wojewoda Śląski wyznaczył jako organ właściwy od załatwienia tej sprawy Prezydenta Miasta Chorzów. Organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekł o zwrocie spadkobiercom właściciela całej wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie wypłaconego odszkodowania. Decyzja ta podobnie jak kilka poprzednich orzeczeń nie utrzymała się w obrocie prawnym bowiem w wyniku odwołania wniesionego przez Gminę Katowice została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylając tę decyzję organ zakwestionował zwrot części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część pasa drogowego ul. K. Prezydent Miasta Chorzów decyzją z dnia [...] października 2010 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej przy ul. K. w Katowicach o pow. 3952 m², oznaczonej jako działka nr C, która została wydzielona z działki nr A. Zwrot tej nieruchomości został orzeczony na rzecz G.P. w 1/3 części, J.P. w 1/3 części oraz J.P., D.P. i K.P. wszyscy po 1/9 części. Jednocześnie organ odmówił zwrotu działki nr B o pow. 175 m² i działki nr D (wydzielonej z działki nr A) o pow. 51 m². W punkcie III omawianej decyzji organ uzależnił zwrot wywłaszczonej części nieruchomości od zwrotu na rzecz Gminy Katowice przez następców prawnych wywłaszczonego wypłaconego w 1981 roku odszkodowania. Wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania organ ustalił na kwotę 209 500 zł, przy czym G.P. oraz J.P. nakazał zwrot po 69 833, 33 zł, a J.P., D.P. i K.P. kwoty po 23 277, 78 zł. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 227 i art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaś omówił przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę ul. N., jednak do realizacji tego celu nie doszło. Dodał, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, garażem, werandą i innymi składnikami budowlanymi. Tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt oraz składnik budowlany wypłacono ówczesnemu właścicielowi odszkodowanie w wysokości 1 342 940 zł, w tym: za składnik budowlany 1 267 736 zł, a za grunt 75 204 zł. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż aktualnie przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana oraz stanowi nieużytek zarośnięty samosiejkami i wysoką trawą oraz w części stanowi dzikie wysypisko śmieci. Na skraju tej działki posadowiono słup oświetleniowy oraz tablice reklamowe. Ponadto przez działkę nr A przeprowadzono ciepłociąg, który aktualnie nie jest użytkowany. Brak jest także dokumentów związanych z budową tego ciepłociągu oraz nie został on objęty inwentaryzacją geodezyjną. Z wyjaśnień J.P. wynika, że został on wybudowany przed wywłaszczeniem nieruchomości w 1976 r. Na podstawie informacji przekazanej przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Katowicach organ ustalił ponadto, że działka nr B została w całości objęta pasem drogowym ul. K., a na części działki A znajduje się chodnik biegnący wzdłuż tej ulicy. W związku z tym dokonano podziału działki A wydzielając z niej część o pow. 51 m² zajętą pod chodnik. W oparciu o te dane Prezydent Miasta Chorzów stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zatem podlega zwrotowi. Z nieruchomości tej należało jednak wyłączyć część zajętą pod drogę publiczną, bowiem zwrócenie tej części nieruchomości prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną części drogi publicznej. W związku z koniecznością ustalenia wysokości wypłaconego odszkodowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu wycenę zwracanej części nieruchomości. W oparciu o sporządzony operat szacunkowy ustalił on wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania na kwotę 603 000 zł. Ustalenie to zakwestionował J.P. zarzucając, że operat nie uwzględnia, iż zwracany teren pozbawiony został składnika budowlanego oraz jest zarośnięty samosiejkami, a ponadto stanowi dzikie wysypisko śmieci. Organ uznał jednak te zastrzeżenia za niezasadne powołując się na brzmienie art. 139 i art. 140 u.g.n. podkreślił jednocześnie, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania. Odszkodowanie to stosownie do art. 140 ust. 2 w zw. z art. 227 u.g.n. podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazał następnie, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wyniosła 393 107,58 zł. Szczegółowe wyliczenie tej kwoty organ zamieścił w załączniku nr 2 do decyzji. Mając na uwadze aktualną wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wysokość zwaloryzowanego odszkodowania organ wskazał na konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w razie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r., zwrotowi podlega odszkodowanie zwaloryzowane w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości zwracanych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta Chorzowa ustalił, że podlegająca zwrotowi kwota odszkodowania wynosi 209 500 zł. Na kwotę tę składało się 50% ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości (301 500 zł) pomniejszonej o ustaloną przez rzeczoznawcę kwotę zmniejszenia się wartości tej nieruchomości (92 000 zł). Tak ustaloną kwotę zwaloryzowanego odszkodowania organ podzielił następnie proporcjonalnie według części ułamkowej nieruchomości zwracanej poszczególnym następcom prawnym. W efekcie na G.P. i J.P. nałożył on obowiązek zwrotu kwot po 69 833, 33zł, a na J.P., D.P. i K.P. po 23 277, 78 zł. Odwołanie od decyzji złożyli G.P. i J.P., zastępowani przez adwokata D.R. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to żądanie wskazali, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 140 ust. 2 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n. W ocenie odwołujących się ustalona wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi została bowiem ustalona nieprawidłowo i w sposób dowolny. W przekonaniu pełnomocnika skarżących w pierwszej kolejności należało zwaloryzować odszkodowanie za zwracany grunt wraz ze znajdującymi się na tym gruncie zabudowaniami, z tym, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna przekraczać 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Następnie do tak ustalonego odszkodowania należało zastosować art. 140 ust. 4 u.g.n. Odwołujący się wskazali ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu poprzedniego orzeczenia organu w wyniku wniesionego przez nich odwołania, a zatem nie mogła być wydana na niekorzyść odwołujących się. Dodali, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość była zabudowana, a wartość składnika budowlanego 20 krotnie przekraczała wartość składnika gruntowego. W aktualnym operacie szacunkowym wartość tego składnika wyceniona została zaś tylko na kwotę 92 000 zł, a zatem stanowi ona 1/6 wartości składnika gruntowego. Mając to na uwadze odwołujący się zarzucili organowi błąd w ustaleniach faktycznych oraz podważyli rzetelność sporządzonego operatu. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia faktyczne tego organu oraz ich ocenę prawną. W szczególności stwierdził, że nie budzi jego zastrzeżeń wyliczona przez Prezydenta Miasta Chorzów wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania oraz zobowiązanie do jego zapłaty osób na rzecz, których nastąpił zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Dodał, że odszkodowanie pieniężne stosownie do art. 140 ust. 2 u.g.n. podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu jej zwrotu. Od zasady tej wyjątek przewiduje przepis art. 217 ust. 2 u.g.n., który znalazł zastosowanie w sprawie z uwagi na to, że wywłaszczenie miało miejsce przed dniem 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem organ ustalający wysokość zwracanego odszkodowania nie może ustalić go w kwocie wyższej niż 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Ustalone w ten sposób zwaloryzowane odszkodowanie, o którym mowa w art. 140 ust. 2 u.g.n. pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, o ile w skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu doszło do zwiększenia lub zmniejszenia się jej wartości. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się jej stan z dnia wywłaszczenia oraz jej stan z dnia zwrotu. Tym samym Wojewoda za prawidłowy uznał sposób postępowania przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego. Dodał, że rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości z dnia jej wywłaszczenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Do porównań wziął on 3 nieruchomości podobne zabudowane budynkami mieszkalnymi o konstrukcji murowanej i o zbliżonych walorach lokalizacyjnych oraz stopniu zagospodarowania. Ustalając z kolei wartość nieruchomości według stanu z dnia jej zwrotu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. W operacie tym wskazano, że na skutek działań podjętych na przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu wartość jej uległa zmniejszeniu o 92 000 zł. Po przeanalizowaniu tego operatu, mającego charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., organ nadzoru uznał, że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze art. 217 ust. 2 u.g.n. oraz fakt, że zwaloryzowane odszkodowanie wyliczone przy zastosowaniu art. 140 ust. 3 tej ustawy przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego Wojewoda uznał, że organ I instancji zasadnie przyjął kwotę 301 500 zł, jako podlegającą zwrotowi na rzecz obecnego właściciela nieruchomości, a następnie zgodnie z przepisem art. 140 ust. 4 u.g.n. prawidłowo pomniejszył ją o 92 000 zł otrzymując ostatecznie kwotę 209 500 zł, do której zwrotu zobowiązał następców prawnych wywłaszczonego. Skargę na tę decyzję w części ustalającej wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wniósł J.P., zastępowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 217 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia sposobu wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania. W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w części objętej zarzutami skargi oraz zasądzenia od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że zarówno z motywów zaskarżonej decyzji, jak i z poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Chorzów nie wynika, w jaki sposób orzekające w sprawie organy dokonały po pierwsze waloryzacji, a po drugie wyliczenia wysokości odszkodowania. Odnosząc się do sposobu wyliczenia odszkodowania wskazał, że jego wysokość nie została zrelatywizowana w stosunku do nieruchomości podlegającej zwrotowi. Zauważył, że zwrotowi podlegała też jedynie część wywłaszczonej nieruchomości, a w obu kwestionowanych decyzjach nie wskazano, jaki ułamek otrzymanego odszkodowania odpowiada zwracanej części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. WSA w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na brak wskazania przez pełnomocnika skarżącego aktualnych adresów uczestników postępowania, a to J.P., D.P. i K.P. Następnie działając na wniosek pełnomocnika skarżącego J.P. postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. Sąd ustanowił w trybie art. 79 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej zwanej "p.p.s.a.") kuratora w osobie adwokata M.S. dla nieznanych z miejsca pobytu wskazanych wyżej uczestników postępowania J.P., D.P. i K.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie do końca z powodów w niej wskazanych. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Chorzów tylko w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji tego rodzaju ograniczenie kontroli sądowej w odniesieniu do decyzji orzekających o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości jest dopuszczalne. Z brzmienia art. 136 ust. 3 in fine u.g.n. wynika bowiem, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W przypadku zatem uchylenia przez sąd administracyjny decyzji jedynie części orzekającej o ustaleniu wysokości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania pieniężnego czy też o zwrocie nieruchomości zamiennej, wywłaszczona nieruchomość nie będzie podlegała zwrotowi mimo, że jej część rozstrzygająca o zwrocie uzyska walor prawomocności. Tego rodzaju orzeczenie jest uzasadnione względami ekonomii procesowej. Ponownie rozpatrując sprawę nie będzie bowiem już potrzeby prowadzenia przez organy administracyjne ponownego postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości. Sąd dodał, że przepisy ustawy przewidują sytuacje gdy dochodzi do zwrotu nieruchomości mimo nieuiszczenia należności z tytułu wypłaconego odszkodowania. W szczególności art. 141 ust. 1 u.g.n. przewiduje możliwości rozłożenia takiej należności na raty. Natomiast stosownie do art. 141 ust. 2 wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządowej z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania podlegają stosownemu zabezpieczeniu. W sytuacji, gdy zabezpieczenie to polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowić będzie podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości. Przechodząc do zasadniczych kwestii związanych z ustaleniem wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania Sąd I instancji wskazał, że zostały one kompleksowo uregulowane w art. 140 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji wskazując na treść art. 140 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, iż przepis ten określa podmioty na rzecz, których należy zwrócić wypłacone byłym właścicielom odszkodowanie. W kontrolowanej sprawie zasadnie organy obu instancji stwierdziły, że waloryzowane odszkodowanie powinno zostać wypłacone Gminie Katowice będącej właścicielem nieruchomości w dacie wydawania decyzji o jej zwrocie. Błędnie natomiast organ I instancji ustalił termin zwrotu odszkodowania ("30 dni od daty, w której decyzja będzie podlegać wykonaniu"). W u.g.n. brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalenia terminu zwrotu pobranych odszkodowań. Przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. daje bowiem podstawę jedynie do określenia terminu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Opisanego błędu organu I instancji nie skorygował także w swojej decyzji organ odwoławczy. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zaznaczyć jednak należy, że dotychczas nie ogłoszono przewidzianych w kwestionowanym przepisie wskaźników zmian cen nieruchomości, mimo że od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynęło już blisko 14 lat. W związku z tym waloryzacji m.in. wysokości wypłaconych odszkodowań dokonuje się w oparciu przepis przejściowy, którym jest art. 227 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd zaznaczył, iż wynik opartej na przepisie art. 227 u.g.n. procedury waloryzacji odszkodowania należnego Gminie Katowice organ I instancji przedstawił w załączniku nr 2 do wydanej decyzji Z załącznika tego wynika, że waloryzacji poddano kwotę 1 338 872 zł. Z treści tego załącznika, ani też uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika jednak, w jaki sposób Prezydent Miasta Chorzów ustalił kwotę odszkodowania podlegającą waloryzacji. Sąd zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że organy nie wyjaśniły w sposób precyzyjny sposobu wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania, przez co naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. (w przypadku organu odwoławczego chodzi o naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Sąd jedynie może się domyślać, że od kwoty 1 342 940 zł wypłaconej K.P. tytułem odszkodowania organ odjął kwotę 4 068 zł, która odpowiadała wartości składnika gruntowego nieobjętego zwrotem (226 m²x 18 zł/m² = 4 068 zł). Powyższy zabieg znajduje oparcie w przepisie art. 140 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Wątpliwości Sądu budzić musi także poddanie waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania za 1981 rok, skoro przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone i prawdopodobnie wypłacone dopiero w 1981 roku (decyzja Wojewody Katowickiego, którą ustalono ostateczną wysokość odszkodowania została wydana [...] lutego 1981 r.). Tym samym już tylko z przytoczonych wyżej powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji postępowanie zmierzające do ustalenia podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania dotknięte zostało jednakowoż znacznie poważniejszymi wadami niż dotychczas wskazano. W kontrolowanym postępowaniu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało bowiem właściwe zastosowanie art. 140 ust. 4 u.g.n. W świetle tego przepisu w razie zmniejszenia się wartości nieruchomości w skutek działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Na gruncie powołanego unormowania organ dokonując waloryzacji odszkodowania winien zatem, stosując odpowiednio przepis art. 140 ust. 3 u.g.n., pomniejszyć lub powiększyć to odszkodowanie o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu, która wynikała z działań podjętych bezpośrednio na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Powołany przepis nie pozostawia wątpliwości, że należy odnieść do go do opisanego wyżej trybu waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W kontrolowanej sprawie niewątpliwe jest, że wartość zwracanej nieruchomości się zmniejszyła w wyniku działań podjętych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. W szczególności wartość się zmniejszyła się w wyniku rozbiórki wszystkich usytuowanych na niej obiektów budowlanych. Tym samym oczywistym jest, że skoro zwrotowi nie podlegały wywłaszczone wraz z nieruchomością przedmiotowe obiekty to kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należało pomniejszyć o wartość odszkodowania wypłaconego za składnik budowlany, który znajdował się na nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. W przypadku zmniejszenia się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu odpowiednie stosowanie art. 140 ust. 3 u.g.n. do o jakim mowa w ust. 4 tego artykułu polega na zmniejszeniu podlegającej waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania proporcjonalnie do tego zmniejszenia. Orzekające w kontrolowanej sprawie organy wykazały się w tej kwestii dużą niekonsekwencją uznały bowiem za konieczne zmniejszenie waloryzowanego odszkodowania o kwotę odpowiadająca zmniejszeniu się zwracanego składnika gruntowego, zwaloryzowały natomiast w całości wartość składnika budowlanego objętą wypłaconym odszkodowaniem mimo, że zwrotowi podlegała nieruchomość niezabudowana. Tymczasem w kontrolowanej sprawie waloryzacji przeprowadzanej w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego podlegać powinna suma odszkodowania wypłaconego jedynie za zwracany grunt. Inaczej mówiąc waloryzowana powinna być tylko kwota wypłaconego odszkodowania pomniejszona o wartość gruntów niepodlegajacych zwrotowi (składnik gruntowy) oraz o wartość nieobjętego zwrotem składnika budowlanego istniejącego na nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. W kontrolowanej sprawie organy powinny zatem zwaloryzować jedynie kwotę 71 204 zł. Kwota ta była prosta do obliczenia przez odjęcie od kwoty 1342 940 zł (kwota wypłaconego odszkodowania ) kwoty 4068 zł (obejmującej wartość gruntów niepodlegajacych zwrotowi) oraz kwoty 1267 736 zł (wartość składnika budowlanego nieobjętego zwrotem). W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie brak było także podstaw do zastosowania unormowania zawartego w art. 217 ust. 2 u.g.n. Unormowanie to znajduje bowiem zastosowanie w przypadku zaistnienia wskazanych w nim dwóch przesłanek, a to, gdy zwracana nieruchomość została wywłaszczone przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz gdy wysokość zrewaloryzowanego odszkodowana ustalona w trybie art. 140 w zw. z art. 227 u.g.n. jest wyższa niż 50% aktualnej jej wartości. Nadto Sąd dodał, że orzekające w sprawie organy błędnie posłużyły się sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym. Z operatu tego wynika bowiem, że wartość rynkowa zwracanej nieruchomości wyniosła 695 000 zł i została ona pomniejszona o kwotę 92 000 zł, co dało w efekcie kwotę 603 000zł. Organy obu instancji po ustaleniu 50% wartości tej kwoty (301 500 zł) odjęły od niej po raz drugi kwotę 92 000 zł, co dało w sumie kwotę 209 500 zł, którą nakazały zwrócić Gminie Katowice. Odnośnie wskazań co do dalszego postępowania, Sąd zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Chorzów prawidłowo zwaloryzował odszkodowanie, które zostało wypłacone K.P. W toku tej waloryzacji będzie kierować się wskazaniami Sądu. Następnie po sprawdzeniu czy wysokość odszkodowania podlegająca zwrotowi nie przekracza wartości, o jakiej mowa w art. 217 ust. 2 u.g.n., podzieli kwotę zwaloryzowanego odszkodowania między następców prawnych wywłaszczonego K.P. proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w zwracanej nieruchomości. Z przytoczonych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. O niewykonalności uchylonej części zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie poniesionych przez stronę kosztów postępowania obejmujących: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie; - art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzje obu instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 140, 142 ust. 1, art. 217 ust. 2 u.g.n.; - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzje obu instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mających zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia, - art. 149 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi, mimo że nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Ponieważ zawiera ona zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po uznaniu, że nie doszło do ich naruszenia, można prawidłowo ocenić zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania sformułowane zostały w sposób bardzo ogólny. Sąd I instancji w prawidłowy sposób wywiązał się ze swojej roli wyznaczonej przepisem art. 134 § 1 p p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd I instancji analiza zebranego materiału dowodowego i przedstawione wnioski są jak najbardziej prawidłowe. Całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż jak to słusznie zauważył Sąd I instancji organy nie wyjaśniły w sposób precyzyjny sposobu wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania. Uzasadnienie orzeczenia zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 i art. 151 p.p.s.a. przede wszystkim zostały sformułowany w sposób tak ogólny polegający praktycznie na przytoczeniu treści przepisu, iż nie wymaga to jakiegokolwiek szczegółowego odniesienia poza stwierdzeniem, iż są całkowicie niezasadne. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to również nie są on zasadne, bowiem Sąd I instancji prawidłowo zastosował powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzić należy, że przepis art. 140 ust. 4 ww. ustawy reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku można rozważać czy przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu. W niniejszej sprawie jak to szczegółowo wyjaśnił Sad I instancji waloryzacji przeprowadzanej w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego podlegać powinna suma odszkodowania wypłaconego jedynie za zwracany grunt. Inaczej mówiąc waloryzowana powinna być tylko kwota wypłaconego odszkodowania pomniejszona o wartość gruntów niepodlegających zwrotowi (składnik gruntowy) oraz o wartość nieobjętego zwrotem składnika budowlanego istniejącego na nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że wartość zwracanej nieruchomości się zmniejszyła w wyniku działań podjętych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu, a mianowicie w wyniku rozbiórki wszystkich usytuowanych na niej obiektów budowlanych. Jedynym słusznym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n., gdyż faktycznie z przepisu tego wynika także określenie terminu zwrotu odszkodowania, jednakże wymaga to wyłącznie w tym zakresie zmiany uzasadnienia Sądu I instancji. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.