II SA/Lu 51/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii wstępnego projektu podziału działki oddala skargę. Pismem z dnia 6 września 2013 r. Burmistrz .... zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału działki nr ewidencyjny ... położonej przy ul. K. G. w ..., stanowiącej własność I. i A. małżonków B. Następnie postanowieniem z dnia .... Burmistrz ..., działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozytywnie zaopiniował proponowany we wstępnym projekcie podział wyżej wymienionej działki. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta ... przyjętym uchwałą Nr VI/29/2003 Rady Miejskiej w ... z dnia 28 marca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 9 czerwca 2003 r., Nr 77, poz. 2137) przedmiotowa działka stanowi w części teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej w planie symbolem MN, w części teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej w planie symbolem MW i w części teren przeznaczony pod drogę powiatową oznaczony w planie symbolem KP(Z) 015. W tej sytuacji uznał, że projektowany podział polegający na wydzieleniu z działki części terenu z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi powiatowej (projektowana działka nr ewidencyjny ... o pow. 39 m2) zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, że art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera trzy warunki podziału nieruchomości, tj. zgodność z planem miejscowym, zgodność z przepisami szczególnymi oraz zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej. Jej zdaniem organ nie wykazał jednak w sposób przekonywujący, że plan miejscowy przewiduje przeznaczenie fragmentu działki pod drogę publiczną. Wątpliwości tych nie rozwiewa także załącznik do zaskarżonego postanowienia, który - w jej ocenie - jest kompletnie nieczytelny. Dodała, że nie udostępniono jej do wglądu miejscowego planu i dlatego nie jest nawet w stanie wskazać, czy jest on aktem obowiązującym. Dodała, iż organ nie podał również argumentów wskazujących na konieczność poszerzenia drogi powiatowej, która obecnie istnieje, zapewniając prawidłowy ruch pojazdów. Poszerzenie drogi o fragment nieruchomości skarżącej stanowi przy tym istotne naruszenia jej prawa własności, tym bardziej, że działka przeznaczona jej pod zabudowę jednorodzinną, zaś każde zmniejszenie jej powierzchni ma znaczący wpływ na jej cenę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... postanowieniem z dnia ...utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że jest ono zgodne z prawem. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać pod warunkiem, że jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Organ odwoławczy wskazał, iż w odniesieniu do objętej wnioskiem działki nr ... obowiązuje plan miejscowy w świetle którego działka ta położona jest na terenach oznaczonych symbolami MN – tereny budownictwa jednorodzinnego, MW teren budownictwa wielorodzinnego i KP (Z) 015 – droga powiatowa. Przedstawiony wstępny projekt odpowiada powyższemu przeznaczeniu. Na wydzielonej działce nr ewidencyjny ... utworzona zostanie – stanowiąca cel publiczny – droga publiczna powiatowa, natomiast działka nr ewidencyjny ... przeznaczona będzie pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną. Oznacza to, że projekt zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. W skardze złożonej do Sądu I. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji zarzucając organom naruszenia prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi powtórzyła, że warunkiem skutecznego podziału nieruchomości jest nie tylko zgodność z ustaleniami planu miejscowego, lecz również zgodność z przepisami szczególnymi oraz zapewnienie wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Organy skupiły się natomiast tylko na pierwszej przesłance. W dalszym ciągu - jej zdaniem - z akt sprawy nie wynika konieczność przeznaczenia fragmentu działki na poszerzenie drogi powiatowej. Ponadto, na załączniku graficznym nie zostały w sposób wyraźny zaznaczone granice poszczególnych nieruchomości, przez co jest on nieczytelny. Dodatkowo podniosła, że przez zaopiniowany podział należąca do niej działka utraci na wartości, a także niemożliwym może stać się jej zabudowanie. Ponadto prowadzenie przez gminę prac budowlanych może doprowadzić do powstania szkód w postaci zniszczenia ogrodzenia oraz osuwania się skarpy. Końcowo, skarżąca podważyła celowość wykonania chodnika wskazując, że dzieci uczęszczające do szkoły korzystają z chodnika biegnącego wzdłuż ul. S. (równoległej do ul. K. G..), która w przeciwieństwie do tej drugiej nie posiada ostrych zakrętów, mogących zagrażać użytkownikom chodnika. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. Wyjaśnić też należy, iż rozpoznając skargę Sąd bada, czy zaskarżony akt wydany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd bada również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest opinia w sprawie wstępnego projektu podziału działki nr .... położonej przy ul. K. G. w ..., stanowiącej własność skarżącej oraz jej małżonka. Zasady dokonywania podziałów nieruchomości określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) - zwana dalej w skrócie "ustawą". I tak, zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy, można dokonać z urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, w sytuacji gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. W sprawie bezspornym jest, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu, właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej na modernizację (rozbudowę) drogi publicznej. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 1 ustawy celem publicznym jest, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Co przy tym istotne sieć dróg publicznych jest zaś kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. ), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacją tego zapisu jest wskazanie, w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obowiązkowego elementu każdego planu miejscowego określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Wskazać jednak skarżącej należy, czego nie uczyniły organy, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości mimo, iż prowadzone w ramach jednego postępowania administracyjnego ma dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polegająca na tym, iż najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Wynika to wprost z treści art. 93 i 96 ustawy. Przedmiot zaskarżonego postanowienia dotyczy właśnie pierwszego etapu postępowania podziałowego, tj. rozstrzygnięcia opiniującego ten podział wydanego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy. Co istotne postanowienie to ma charakter procesowy co oznacza, iż nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, lecz dotyczy jedynie kwestii wyłaniającej się w toku postępowania, a tym samym - jak wskazano - jest częścią postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Dlatego też znaczna część zarzutów strony z uwagi na wskazaną etapowość postępowania podziałowego jest przedwczesna, co czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Odnosząc się zaś do normatywnych podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia przywołać należy art. 93 ust. 1 ustawy, który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są (podkreślenie Sądu) ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla obszaru, na którym położona jest działka skarżącej, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Nr VI/29/2003 Rady Miejskiej w .... z dnia 28 marca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 9 czerwca 2003 r., Nr 77, poz. 2137). Z części graficznej tego planu (dołączonej do akt sprawy) wynika, że pewna (skrajna) część działki skarżącej położona jest w jednostce oznaczonej symbolem KP (Z). Zgodnie z zapisami planu (§ 2 ust. 2 pkt 7 i § 7 ust. 5 i 6 uchwały) symbol KP oznacza teren dróg powiatowych obsługujących obszar gminy z równoczesnym zapewnieniem powiązań komunikacyjnych z obszarem zewnętrznym otaczającym gminę o szerokości jezdni 7,00 - 6,00 m i szerokości w liniach rozgraniczających 25 - 30 m. Z części graficznej planu miejscowego wynika również, że linie rozgraniczające pas drogowy o symbolu KP (Z) biegną między innymi przez skraj działki skarżącej przylegający do istniejącej drogi (proponowana do wydzielenia działka nr ...). Wobec tych okoliczności oczywistym jest, że proponowany podział zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 ustawy), co odnosi się zarówno do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Pozostała po odłączeniu części gruntu przeznaczonego pod drogę działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielo- i jednorodzinną. Ponadto wydzielone działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie zachodzi sprzeczność tego podziału z przepisami szczególnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. I tak odnośnie zarzutu zasadności (celowości) lokalizacji planowanej inwestycji drogowej wskazać trzeba, iż zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżącej oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej i jej parametrów. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa własności skarżącej, stwierdzić należy, że do takiego w istocie nie doszło bowiem nie mogło. Ani postanowienie opiniujące podział ani sama decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości gruntowej (jeśli została wydana) same w sobie nie wpływają bowiem na zakres przysługującego skarżącej prawa własności. Decyzja podziałowa może jedynie stanowić podstawę do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie do przymusowego wywłaszczenia nieruchomości przewidzianej pod realizację celu publicznego jakim jest droga (art. 112 i nast. ustawy). Jednakże na obecnym etapie postępowania zarzut ten jest przedwczesny, a tym samym bezpodstawny. Ponadto urządzenie chodnika wzdłuż istniejącej drogi na części działki skarżącej (o pow. 39 m2) w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia pozostałej części działki zgodnie z ustaleniami planu miejscowego ani go nie ogranicza. Bezpodstawny jest również zarzut dotyczący braku wykazania przez organ przesłanki "konieczności" realizacji celu publicznego, a zatem przesłanki zawartej w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy. W tym zakresie podnieść należy, iż zgodnie z panującym orzecznictwem sądów administracyjnych nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. I OSK 410/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 listopada 2006 r., II SA/Gd 352/06, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010r., II SA/Sz 1297/09). Również w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r. I OSK 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Ponadto, co istotne, w świetle art. 93 ustawy, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienia pogląd jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, gdyż jest on ściśle określony w planie miejscowym. Uwzględniając powyższe, nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie spełniona została przesłanka "niezbędności" warunkująca możliwość wszczęcia postępowania i dokonania podziału nieruchomości z urzędu. W kontekście powyższych rozważań za bezzasadne należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organy bowiem skompletowały niezbędny materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły. Z treści zarzutów wynika zaś, że skarżąca oczekuje dalszego wyjaśniania sprawy w zakresie celowości (słuszności) dokonywania podziału, co nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu. Cel podziału nieruchomości z urzędu wyznacza bowiem publiczny charakter zamierzenia inwestycyjnego dla realizacji którego podział jest dokonywany. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.