II SAB/Kr 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2014 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku I. K. – w której prawa jako strony po jej śmierci w dniu [...] października 2012r. wstąpił J. K. - z dnia 24 września 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 4 sierpnia 2008r. znak [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie przeciwnej do skarżącej odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 10.000 ( dziesięciu tysięcy) zł IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 października 2014 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek J. K. o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi, zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2013, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Do wniosku załączono odpis skargi datowanej na dzień 8 stycznia 2014 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 grudnia 2013 r. oraz odpis wniosku wraz z załącznikami. Z uzasadnienia wniosku oraz skargi wynika, że w dniu 8 stycznia 2014 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę na bezczynność wskazanego Kolegium w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku I. K. z dnia 12 września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej w R.. Skarga ta została doręczona organowi w dniu 10 stycznia 2014 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 12 września 2011 r. matka skarżącego, I. K., będąca stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego prawomocną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r. znak [...], wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej w R., sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą współwłasność I. K.. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r. znak: [...] wskazane Kolegium, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r. Jak wynika z załączonego przez skarżącego odpisu wezwania do usunięcia naruszenia z dnia 30 grudnia 2013r. I. K. działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika w dniu 24 września 2012 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r. Treść skargi jednoznacznie wskazuje, iż do chwili jej wniesienia wniosek ten nie został przez Kolegium rozpoznany. Jak wynika nadto z treści skargi J. K. nabywając na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...].01.2013r spadek po zmarłej w dniu [...] października 2012r. (a więc w trakcie postępowania) I. K. wstąpił w przysługujące jej prawa jako strony postępowania administracyjnego. W dniu 30 grudnia 2013 r. skarżący wystąpił w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w nakazanym prawem terminie. Wezwanie to zostało doręczone organowi w dniu 31 grudnia 2013r. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, skarżący wniósł o rozważenie przez Sąd, czy w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art.155 §1 p.p.s.a., informującego właściwe organy o celowym i uporczywym zaniechaniu jakiego dopuściło się Kolegium w niniejszej sprawie. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi, skarżący wskazał, że w dniu 7 marca 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wnioskiem o wymierzenie grzywny organowi z tytułu nieprzekazania skargi z dnia 8 stycznia 2014 r. w terminie. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Sąd postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SO/Kr 11/14 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500,00 z. W związku jednak z brakiem reakcji organu, skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem o wymierzenie organowi powtórnej grzywny z tytułu nieprzekazania zaległej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SO/Kr 20/14 wymierzył organowi powtórną grzywnę tym razem już w wysokości 10.000,00 zł., zawiadamiając jednocześnie w trybie art. 55 § 3 p.p.s.a. Prezesa Rady Ministrów o rażącym naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązku przekazania Sądowi skargi w ustawowym terminie. Z uwagi na to, że do dnia wniesienia przedmiotowego wniosku, organ nie dopełnił obowiązku przekazania zaległej skargi z dnia 8 stycznia 2014 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, pomimo doręczenia organowi drugiego już postanowienia o wymierzeniu grzywny, skarżący wniósł o rozpoznanie przez Sąd przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym oraz o zobowiązanie organu pozostającego w całkowitej bezczynności od 29 października 2012 r. do załatwienia sprawy administracyjnej w terminie nakazanym przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga J. K. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. W świetle twierdzeń J. K. zawartych w skardze oraz załączonych do niej dokumentów stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Zgodnie z art. 55 § 2 p.p.s.a. jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie grzywna na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wymierzona została Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] dwukrotnie tj. prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OS/Kr 11/14 oraz prawomocnym postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OS/Kr 20/14. Poza sporem pozostaje okoliczność, że do dnia rozpoznania skargi na bezczynność nie zostały nadesłane do tut. Sądu akta administracyjne dotyczące przedmiotowej sprawy wraz z oryginałem złożonej skargi. W powyższej sytuacji zachodzą zatem przesłanki do zastosowania trybu przewidzianego w art. 55 § 2 p.p.s.a. i rozpoznania sprawy na podstawie przedstawionego odpisu skargi . Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem Sądu zachowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że matka skarżącego I. K. w dniu 24 września 2012 r. wystąpiła za pośrednictwem pełnomocnika do Samorządowego Kolegium w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 28 sierpnia 2012 r. (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r.) i wniosek ten do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie został nadal rozpoznany. Co więcej, jak wskazano powyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pomimo dwukrotnego wymierzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie grzywny w dalszym ciągu nie nadesłało do Sądu oryginału skargi J. K. z dnia 8 stycznia 2014 r. wraz z aktami sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 266/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę na to, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionego powyżej stanu sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podjęło żadnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 września 2012 r. Równocześnie w świetle treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów brak po temu jakichkolwiek racjonalnych przyczyn, które pozwalałyby chociaż w sposób częściowy tłumaczyć zaniechanie podstawowych obowiązków procesowych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a zarazem zmniejszyć stopień zawinienia po stronie tego organu. Nadto, jak wynika z akt sądowych przedmiotowej sprawy, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, Kolegium, pismem z dnia 13 października 2014 r. zostało poinformowane o złożeniu przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi oraz wezwane do przedłożenia akt administracyjnych kontrolowanej sprawy w terminie 7 dni. Wobec braku aktywności organu, Sąd pismem z dnia 13 listopada 2014 r. wystosował do Kolegium ponaglenie do wykonania wezwania z dnia 13 października 2014 r., w terminie 7 dni, pod rygorem nałożenia grzywny. Pomimo powyższych wezwań akta sprawy nie zostały przekazane do Sądu. Poddając ocenie charakter działania organu zaakcentować należy szczególnie naganną bezczynność Kolegium. Od momentu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek z dnia 24 września 2012 r.) do chwili obecnej upłynęło bowiem ponad 2 lata, a wniosek ten wciąż nie został rozpoznany. Ponadto Kolegium, jak wskazano powyżej, w sposób uporczywy narusza obowiązek przekazania do Sądu skargi J. K. z dnia 8 stycznia 2014 r. Takie postępowanie Kolegium bez wątpienia uznać należy za kwalifikowaną bezczynność, zwłaszcza, że wymierzane przez Sąd grzywny za nieprzekazanie akt nie stały na przeszkodzie w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, a wręcz przeciwnie, winny zmotywować organ do działań mających na celu szybkie załatwienie sprawy. Podsumowując stwierdzić należy, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 września 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku. Z powodu rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 k.p.a., a także niedopuszczalnego sposobu działania organu, Sąd stwierdził, że przedmiotowa bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku. Z powyższych względów Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 złotych na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku. Wymierzając przedmiotową grzywnę Sąd wziął pod uwagę stopień naruszenia prawa powstały w związku z bezczynnością organu. Sąd stoi na dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku, że wymierzenie grzywny w takiej sytuacji nie tylko pełni funkcję represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OZ 328/12, z dnia 27 września 2011 r., sygn. II GZ 431/11). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Końcowo należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, że tut. Sąd działając na zasadzie art. 55 § 3 p.p.s.a zawiadomił już w ramach sprawy sygn. akt II SO/Kr 20/14, Prezesa Rady Ministrów o rażącym naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązku przekazania Sądowi skargi w ustawowym terminie, wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od powtórnego zawiadomienia w/w organu nadzoru we wspomnianym trybie . Równocześnie z uwagi na okoliczność, iż istotne naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zakresie stwierdzonej bezczynności zostały wprost wyeksplikowane przez Sąd w niniejszej sprawie WSA w Krakowie przyjął za wystarczające powiadomienie o nich Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poprzez doręczenie mu odpisu przedmiotowego wyroku wraz z jego uzasadnieniem, uznając tym samym za zbędne wydanie oddzielnego postanowienia w tym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 155 § 2 p.p.s.a.