II SA/Bd 1015/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. S. z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. N. w B. W odwołaniu od tej decyzji M. Z. – zwana dalej skarżącą wniosła o jej uchylenie oraz zarzuciła naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 10 K.p.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niewezwanie przez organ pierwszej instancji do uzupełnienia braków formalnych we wniosku dotyczących między innymi oznaczenia obszaru, na który przedmiotowa inwestycja będzie odwoływać. W treści wniosku wskazano, że obszar został oznaczony kolorem żółtym, podczas gdy na mapie zaznaczono go kolorem czerwonym. W jej ocenie skoro brak jest obszaru oddziaływania inwestycji, nie jest możliwe prawidłowe ustalenie stron postępowania. Przez brak uzupełnienia braków formalnych w terminie siedmiu dni wniosek powinien być pozostawiony bez rozpoznania. Skarżąca zauważyła ponadto, że w doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że przepisy Kodeksu cywilnego (w tym art. 144 i 145 K.c.) odnosząc się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale również i te, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, np. znajdujące się w zasięgu oddziaływania immisji. Ponadto jej zdaniem decyzja zawiera szereg błędów i niedopatrzeń. Organ przyjął niekompletny i niespójny wniosek inwestora a następnie wykroczył poza zadania inwestora. Niespójność polega na ww. opisanym niekonsekwentnym oznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. W zakresie skomunikowania obszaru inwestycji, to inwestor we wniosku wskazał, że dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się od strony ul. Cieplickiej, natomiast w decyzji wskazano, że dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się także od ul. Brzezińskiej. W ten sposób nie jest możliwe sprecyzowanie frontu działki i co za tym idzie nie można precyzyjnie określić analizowanego obszaru. Poza tym wniosek inwestora nie spełnia także wymogów zawartych w art. 52 ust. 2 pkt 2 tiret b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż inwestor ograniczył się jedynie do podania charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych jedynie w części opisowej. Organ nie zastosował się także do art. 77 K.p.a., gdyż zebrany materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący rozpatrzony, a uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Odnosząc się na zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące braków we wniosku i jego niespójności SKO wyjaśniło, że wniosek inwestora zawiera dwa załączniki graficzne. Na jednym z nich zaznaczono kolorem żółtym granice terenu objętego wnioskiem i granice obszaru, na który będzie oddziaływała inwestycja, natomiast na drugim załączniku graficznym naszkicowano planowany sposób zagospodarowania terenu, a także przedstawiono gabaryty projektowanych budynków w formie graficznej. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem określonego przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się następnie do uwag wniesionych w toku postępowania administracyjnego. SKO podało, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Akta sprawy wskazują, że organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając w tym miejscu na zarzut dotyczący braku możliwości prawidłowego wyznaczenia frontu działki i w konsekwencji analizowanego obszaru SKO wyjaśniło, że w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie wykazało, że dostęp do drogi publicznej dla terenu inwestycji może być realizowany alternatywnie, tj. zarówno od strony ul. C., jak i B., organ I instancji trafnie wyznaczył analizowany obszar przyjmując jako front, część działki budowlanej przylegającą do ul. C., tj. tę część działki, która przylega do dłuższego odcinka drogi. W ten sposób, przyjmując jako front jej dłuższą granicę, spełnione zostały równocześnie wymogi co do minimalnej wielkości analizowanego obszaru w przypadku przyjęcia, że front działki stanowi jej część przylegająca do ul. B. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza zgodnie z przepisami § 4-8 ww rozporządzenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą. W jego ocenie tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji handlowej i innej usługowej nieuciążliwej, a także istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych. Teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony ul. C. i ul. B., co potwierdza opinia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. Istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, co potwierdzają zapewnienia jednostek organizacyjnych. Obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. SKO zauważyło, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., a reprodukcję wykonano w dniu 30 października 2013 r. W opinii SKO w analizie uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze. Przyjęcie wszelkich odstępstw zostało precyzyjnie wyjaśnione, a obszerne uzasadnienie znajduje się zarówno w analizie, jak i w wynikach analizy. SKO dodało, że istniejąca zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie planowanej inwestycji jest urozmaicona, a przyjęte w decyzji parametry nowej zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiedniej. SKO podało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną - członka izby architektów, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie. SKO wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Zdaniem SKO wszystkie te warunki zostały określone w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 5, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, a decyzja została wydana w wyniku wadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu: wadliwie wyznaczono analizowany obszar, budynek nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy, w wadliwy sposób wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, występują sprzeczności pomiędzy obowiązująca linia zabudowy wyznaczoną na mapie a pozostałymi ustaleniami decyzji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. § 2 ust. 5, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 ww rozporządzenia poprzez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych: wadliwie wyznaczono obszar analizowany, w wadliwy sposób wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, występują sprzeczności pomiędzy obowiązującą linią zabudowy wyznaczoną na mapie, a pozostałymi ustaleniami decyzji, art. 64 § 2 K.p.a., art. 52 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewezwanie do uzupełnienia wniosku nie spełniającego wymogów ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowiły przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., cytowanej dalej jako: "u.p.z.p."). Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, opubl. LEX nr 1216331). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na podstawie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte na wniosek zainteresowanego inwestora. Treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem winien on zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, a decyzja została wydana w wyniku wadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu: wadliwie wyznaczono analizowany obszar, budynek nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy, w wadliwy sposób wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, występują sprzeczności pomiędzy obowiązującą linia zabudowy wyznaczoną na mapie, a pozostałymi ustaleniami decyzji - należy uznać je za niezasadne. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji publicznej przyjęły, iż sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu umożliwia ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Stanowisko powyższe uznać należy za poprawne. W sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wyznaczono obszar obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja tj. o promieniu 234 m. Wielkość obszaru analizowanego odpowiadała, więc wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, ponieważ szerokość frontu terenu działki nr [...] obr. [...] wynosi 78 m od ul. C., z której ma się odbywać się zgodnie z wnioskiem główny wjazd na działkę. Organ I instancji w swej decyzji wyraźnie wskazał, że ewentualne zwiększenie analizowanego obszaru nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych, ponieważ obszar wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar bardziej odległy od analizowanego terenu. W treści sporządzonej analizy urbanistycznej, jaki i samej decyzji o warunkach zabudowy wprawdzie ustalono, że analizowana działka posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. B. i/lub ul. C. i/lub ul. N. i że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej na etapie projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę poprzez zjazd z ul. C. i/lub ul. B., ale w ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, zważywszy na okoliczność, że został on wyznaczony zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wniosku inwestora i zgodnie z treścią § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Ponadto okoliczność ta jest zgodna z treścią ustaleń zawartych w ww. dokumentach w zakresie ustalenia elewacji frontowej budynku. W tak zakreślonym obszarze analizowanym ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenie o zróżnicowanych funkcjach, obejmującym zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę usługową nieuciążliwą, zabudowę produkcyjną, składową a także obiekty infrastruktury technicznej. Powyższe funkcje występują w różnym natężeniu. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń prawidłowo przyjęto możliwość dopuszczenia inwestycji o charakterze usługowo – handlowym wraz z infrastrukturą techniczną. Wbrew twierdzeniom skarżącej, możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Stąd, skoro prawidłowo sporządzona analiza, obejmująca obszar, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje na istnienie funkcji usługowej i handlowej, za dopuszczalne uznać należało wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej funkcji, a więc budynku usługowo – handlowego, w którym prowadzona będzie działalność z zakresu handlu i usług nieuciążliwych. W art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 ww rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Pogląd ten skład orzekający pragnie podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07). Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje zatem wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych warunki określającymi położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43). Przenosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy wyznaczyły prawidłowo linię zabudowy. Stosownie do treści § 4 obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się nie tylko według reguł określonych w ust. 1, 2 i 3 tego przepisu, ale stosownie do treści ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj. obszaru analizowanego. Takie same zasady, tj. możliwość określania parametrów zabudowy w oparciu o analizę, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązują w stosunku do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - §5 ust. 2 rozporządzenia, jak i określenia szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki - § 6 ust. 2 rozporządzenia. W analizie wyraźnie podkreślono, że z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości u zbiegu ulic: B., C. oraz N. odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy jako kontynuacji linii ww. najdalszych budynków. W celu ustalenia linii zabudowy odniesiono się do najbliższych zabudowań położonych podobnie, jak przedmiotowa nieruchomość i przyjęto obowiązujące linie zabudowy w odległości 10 m zarówno od ul. N. i ul. C. Z kolei linia zabudowy od ul. B. jest ujednolicona. Wobec tego organ przyjął od ul. B. obowiązującą linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kolejny zarzut skargi tj. dotyczący wadliwego sposobu wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu należy uznać za chybiony. Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 26%, zaś wskaźnik maksymalny 38%. Ostatecznie w decyzji wskaźnik został ustalony w widełkach od 15% do 38% - jako przedział pomiędzy średnią z analizowanego obszaru a wartością maksymalną. Natomiast szerokość elewacji frontowej ustalona została w decyzji w widełkach od 18 do 45 metrów. Z analizy wynika zaś, że średnia szerokość elewacji frontowych wśród wszystkich budynków wynosi 10 m zaś dla budynków usługowych 18 m. W analizie wskazano, że szerokość elewacji frontowej budynku usługowego zlokalizowanego przy ul. N., na terenie o podobnym układzie w stosunku do ul. N., z głównym wjazdem od strony dłuższego boku tj. od ul. W. wynosi 70 m. wobec tego organ dopuścił na zasadach braku sprzeczności z istniejącą zabudową wnioskowaną szerokość elewacji frontowej tj. 45 m, jako wartość maksymalną, gdyż nie przekracza ona szerokości budynku o tożsamej funkcji zlokalizowanego na podobnie ukształtowanym terenie. Zatem jak widać z powyższego z treści analizy w sposób logiczny i przekonywujący wynika, dlaczego organ przyjął wskazane wielkości i że uczynił to na podstawie danych w zakresie wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i szerokości elewacji frontowej praktycznie wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Należy stwierdzić, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek" czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 - Lex nr 1152855). Należy również stwierdzić, że brak jest sprzeczności pomiędzy obowiązującą linią zabudowy wyznaczoną na mapie, a pozostałymi ustaleniami decyzji. Raz jeszcze, bowiem należy podkreślić, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii (vide: wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1311/09, wyrok WSA w Łodzi z 30 listopada 2011 r. syg. Akt II SA/Łd 994/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r II SA/Wr 737/12 – dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to szczególnie istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdzie działka, na której jest planowana inwestycja jest działką narożną, graniczącą z pasem drogowym zarówno od ulicy N., C., jak i B., a zatem wyznaczona linia zabudowy determinowałaby w istocie praktycznie wszystkie parametry planowanego budynku. Jednocześnie podzielić należało ustalenia SKO w B., że wniosek inwestora zawiera dwa załączniki graficzne, przy czym na jednym z nich zaznaczono kolorem żółtym granice terenu objętego wnioskiem i granice obszaru, na który będzie oddziaływała inwestycja, natomiast na drugim załączniku zgodnie z wnioskiem naszkicowano planowany sposób zagospodarowania terenu, a także przedstawiono w formie graficznej gabaryty projektowanego budynku, co tym samym czyni zarzuty skargi w zakresie braków formalnych wniosku inwestora za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne, tym bardziej, że w skardze zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania zostały powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.