II OSK 697/15

Dnia 15 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2295/14 o odrzuceniu skargi K. G. na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie wezwania do zwrotu dopłaty postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2295/14 odrzucił skargę K. G. na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej NFOŚiGW) w przedmiocie wezwania do zwrotu dopłaty. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że NFOŚiGW w uchwale z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr B/44/33/2013 udzielił K. G., prowadzącemu stację demontażu, dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W dniu 12 września 2013 r. NFOŚiGW zawarł z K. G. umowę nr [...] na dofinansowanie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W dniu 16 maja 2014 r. NFOŚiGW wezwał K. G. do zwrotu kwoty wypłaconej na podstawie umowy z dnia 12 września 2013 r. Skargę do WSA w Warszawie na pismo NFOŚiGW w przedmiocie wezwania do zwrotu dopłaty wniósł K. G. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż w sprawach dotyczących udzielania dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Funduszowi, a zatem także zwrotu tych dopłat, nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej, a stosunek prawny powstały pomiędzy Funduszem i skarżącym ma charakter cywilnoprawny i należy do właściwości sądu powszechnego. Skargą kasacyjną - reprezentowanego przez pełnomocnika – K. G. zaskarżono ww. postanowienie w całości, wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w całości, 2. zasądzenie od NFOŚiGW na rzecz K. G. kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zarzucono: - naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 410a ust. 1 w zw. z art. 411 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej Poś) poprzez odrzucenie skargi, pomimo że droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna, bo sprawa o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Departamentu Ochrony Ziemi NFOŚiGW w postaci wezwania do zwrotu dopłaty do demontażu należy do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawy dot. udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji i nałożenie obowiązku ich zwrotu wymagając podjęcia uchwał Zarządu Funduszu będących decyzjami po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a zatem są sprawami z zakresu administracji publicznej, co wynika z przepisu art. 410a ust. 1 w zw. z art. 411 ust. 8 Poś. W odpowiedzi Funduszu na skargę kasacyjną wniesiono o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz NFOŚiGW kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zauważyć należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych zarzutów. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 410a w zw. z art. 411 ust. 1 i ust. 8 Poś. Narodowy Fundusz nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska wymienionych w art. 376, lecz zgodnie z art. 386 pkt 3 Poś, został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska. Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Narodowego Funduszu włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Poś. Twierdzenie więc w tym przypadku, że Narodowy Fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jest jawnym naruszeniem woli ustawodawczy, sprzecznym z ratio legis tej ustawy. Powyższe świadczy o nietrafności ww. zarzutu skargi kasacyjnej. Przyjąć można, że dany podmiot jest organem w znaczeniu funkcjonalnym. Nie można jednak przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem taka koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Przy czym, w niniejszej sprawie, okolicznością stojącą takim ustaleniom na przeszkodzie jest także art. 411 ust. 8 Poś, zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten określa, zatem inną niż akt administracyjny prawną formę działania administracji publicznej tj. czynność cywilnoprawną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Należy zgodzić się z poglądem, że nie ma spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych, gdyż w rzeczywistości stosunki prawne są zazwyczaj bardziej złożone i można w nich odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. (uchwała NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147). Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.). Za takim poglądem w omawianej sprawie przemawia też wykładnia art. 410a ust. 1 w zw. z art. 411 ust. 8 Poś. Nie można zgodzić się z poglądem, że formy cywilnoprawnej (umowy) ustawodawca nie określił w ustawie – Prawo ochrony środowiska, przeczy temu poglądowi literalne brzmienie art. 411 ust. 8 Poś. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela jednolity pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09 i z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 937/10 zgodnie z którym, jeżeli przepis art. 411 ust. 8 Poś stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Za prawidłowością powyższego poglądu w rozpoznawane sprawie przemawiają też inne postanowienia ustawy - Poś oraz brak regulacji odsyłających do przepisów ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) w tym zakresie. W art. 411 ust. 9 Poś wyraźnie wyłączono formę umowy cywilnoprawnej do przekazywania środków na nagrody za działalność na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jedynie w art. 419 Poś (uchylonym od dnia 1 stycznia 2010 r. w wyniku zmiany ustawy - Poś oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2009 r. Nr 215, poz. 1664) przewidziano, że o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu orzeka w drodze decyzji organ nadzoru - minister właściwy do spraw środowiska (art. 419 ust. 3). W sprawach tych stosowano odpowiednio przepisy K.p.a. (art. 419 ust. 5). W art. 419 ust. 7 przewidziano natomiast możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Stąd, zasadnie sąd I instancji przyjął, że skarga na pismo NFOŚiGW z dnia 24 lipca 2014 r. w przedmiocie wezwania do zwrotu dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, nie mogła zostać uwzględniona, gdyż jej wniesienie było niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi Funduszu na skargę kasacyjną wniosków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy art. 203 i 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).