III SA/Lu 446/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], L. Wojewódzki Komendant Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania M. I., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: M. I., funkcjonariusz Policji w służbie stałej od listopada 1992 r., zamieszkujący w lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość położonym w miejscowości M. S., w dniu 23 października 2013 r. złożył do KPP w H. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego, położonego w miejscowości C., gm. H. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w H. odmówił przyznania pomocy finansowej, powołując się na to, że w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, bowiem posiadał w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny zgodny z normami zaludnienia. Po rozpatrzeniu odwołania M. I., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], L. Wojewódzki Komendant Policji w L. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na podniesioną w odwołaniu okoliczność przeniesienia funkcjonariuszy do służby w PP w W. i nakazał ustalenie, czy obecna miejscowość pełnienia służby jest miejscowością pobliską względem tej, w której policjant buduje dom. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w H. odmówił przyznania pomocy finansowej. W ocenie organu miejscowość C., w której dom jest budowany nie jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby, tj. W. W odwołaniu od decyzji M. I. zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych i brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., L. Wojewódzki Komendant Policji w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 88 i 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687, ze zm.) wskazał, że podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem przysługujących norm zaludnienia. Zastępczą formą realizacji prawa do lokalu jest pomoc finansowa. Pomoc ta jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zatem przy rozpatrywaniu uprawnień funkcjonariusza do pomocy finansowej należy ocenić, czy uzyska on lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz czy zgodnie z rozkładem jazdy ma możliwość dojechania na służbę, a po jej zakończeniu ma możliwość powrotu do miejsca zamieszkania. Organ przyjął, że funkcjonariusz według regulaminowego czasu służby rozpoczyna ją o godzinie 7.30, a kończy o 15.30. Analizując dostępne połączenia między miejscowościami C. i W. organ ustalił, że w godzinach umożliwiający dojazd na służbę łączny czas przejazdu (z przesiadką) na tej trasie wynosi 58 minut. Natomiast zgodnie z rozkładem jazdy brak jest możliwości dojazdu, po zakończeniu służby przez policjanta do miejscowości C.. Dojazd jest możliwy jedynie do miejscowości pobliskich (B., M.). Aby uznać daną miejscowość za pobliską, to zgodnie z rozkładem jazdy publicznymi środkami transportu zbiorowego, policjant musi mieć zapewnioną możliwość dojazdu na służbę i dojazdu po służbie do miejsca zamieszkania w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin w obie strony. M. I. nie ma możliwości powrotu po godzinie 15.30 z miejsca pełnienie służby do miejsca, w którym realizuje budowę domu, a łączny czas dojazdu na służbę i do miejscowości sąsiednich do miejsca budowy przekracza 2 godziny w obie strony. W związku z powyższym uznać należy, że miejscowość C. nie jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby, zatem brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu w miejscowości C. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] marca 2014 r. M. I. zarzucił naruszenie art. 88, 94 i 95 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z2013 r., poz. 864). Zarzucił także niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że miejscowość C., w której jest prowadzona budowa domu wskazanego we wniosku jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ustawy do aktualnego miejsca pełnienie służby, tj. posterunku w W., gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby z zachowaniem warunków wskazanych w przepisach nie przekracza 2 godzin. Odmienne wnioski organu wynikają z faktu, że powołał się na wybrane przez siebie połączenia, a pominął te, których czas przejazdu uprawniałby skarżącego do otrzymania pomocy finansowej, mimo składanych przez skarżącego wniosków dowodowych w tym zakresie. Skarżący powołał się na przeprowadzoną przez siebie analizę przejazdów środkami komunikacji publicznej, z której wynika, że dojazd z miejscowości C. do miejsca pełnienia służby (W.) rano wynosi ogólnie 58 minut (z przesiadką). Z kolei w zakresie powrotu ze służby skarżący wskazał na połącznie W. – H. – M., gdzie czas dojazdu wynosi 61 minut. Łączny czas dojazdu w obie strony, uwzględniając przesiadki nie przekraczałby 2 godzin. Skarżący podniósł także, że organ nie ustalił w jaki sposób ma dojechać do miejsca pełnienia służby i z powrotem w innych godzinach pełnienia służby, przyjmując że są to służby pełnione wyjątkowo. Organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń, ile w rzeczywistości skarżący pełni takich służb w miesiącu. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Komendant Policji w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Spór prawny między skarżącym a organem dotyczy przysługiwania skarżącemu uprawnienia do pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości, w której pełni służbę. Ramy prawne tego sporu są następujące: Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z ustępu 3 przytaczanego artykułu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Uprawnienie policjanta jest realizowane poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Jednakże jeżeli policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego, służy mu alternatywna forma pomocy – pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). O alternatywności tych dwóch form pomocy świadczy treść art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl którego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94. Z przywołanych podstaw prawnych wynikają dwie istotne dla sprawy konkluzje. Po pierwsze, pomoc w zakresie zakwaterowania nie może być traktowana jako szczególny przywilej policjantów. Ratio legis tych rozwiązań stanowi zabezpieczenie prawidłowego wykonywania służby publicznej. Charakter służby funkcjonariuszy policji wymaga, aby zamieszkiwali oni możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby byli w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca, w którym wykonują obowiązki służbowe. Po drugie, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako alternatywna forma wsparcia w zakresie zakwaterowania, jest ściśle związana z przesłankami udzielenia zasadniczej formy tej pomocy – przydziału lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, pomoc finansowa może dotyczyć tylko lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy. W konkluzji należy stwierdzić, że pomoc finansowa może być przyznana tylko wówczas, jeśli ma dotyczyć lokalu lub domu znajdującego się w miejscowości, z której czas dojazdu do służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin (z uwzględnieniem dalszych warunków wskazanych w art. 88 ust. 4 ustawy). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia miejscowości pobliskiej w oderwaniu od czasu pełnienia przez policjanta służby. Pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Logika wskazuje na konieczność takiej interpretacji przywołanych wyżej przepisów, że aby uznać miejscowość za pobliską musi być w pierwszej kolejności w ogóle zapewniony dojazd od niej do miejsca służby, we wszystkich godzinach pełnienia służby. Jeśli wykluczony jest dojazd lub powrót, zwłaszcza w podstawowych godzinach, to odpada możliwość uznania za miejscowość pobliską. Na takim rozumowaniu oparł się organ wydający zaskarżoną decyzję i jest ono w ocenie sądu prawidłowe. Jak wskazano wyżej, uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 94 ustawy nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Policjant musi mieć zapewniony lokal mieszkalny w takim położeniu, który zapewnia sprawny i szybki dojazd do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. W badanej sprawie organ dokonał prawidłowego ustalenia, że w podstawowych godzinach pełnienia służby przez skarżącego (7.30-15.30) o ile czas przejazdu z miejscowości C. do miejsca pełnienia służby, czyli W. wynosi 58 minut, o tyle zgodnie z rozkładami jazdy przewoźników świadczących usługi w zakresie transportu drogowego nie ma w ogóle możliwości dojazdu po zakończeniu służby przez skarżącego do miejscowości C. Skarżący nie podważa skutecznie w skardze tej argumentacji, ponieważ powołuje się na połączenia zapewniające w drodze powrotnej ze służby dojazd jedynie do miejscowości M., a nie do miejscowości C., gdzie buduje dom jednorodzinny objęty wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Godzi się przy tym zauważyć, że w przypadku powoływanego przez skarżącego połączenia powrotnego wyjazd z W. następuje o godzinie 1634, a zatem po zakończeniu służby funkcjonariusz musiałby oczekiwać godzinę na środek transportu, na dodatek nie dojeżdżający bezpośrednio do miejscowości, w której ma być wybudowany dom. Byłoby to ewidentnie sprzeczne z ratio legis przepisów statuujących uprawnienia policjantów za kresie zapewnienia zakwaterowania, na co wskazywano wyżej. Z powyższych rozważań płynie konkluzja o trafności wniosków organu, że miejscowość C., z uwagi na uwarunkowania komunikacyjne w zakresie środków transportu zbiorowego, nie może być uznana za miejscowość pobliska dla miejsca pełnienia służby przez skarżącego (W.), co wyłącza możliwość przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem. Można oczywiście zastanawiać się, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne, zwłaszcza sposób określenia miejscowości pobliskiej jest racjonalny i celowy we współczesnych uwarunkowaniach społecznych, gdzie duża część osób dojeżdża do pracy (na służbę) własnymi środkami komunikacji. Sąd nie może jednak czynić takich rozważań, dokonuje bowiem oceny legalności zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Kwestionowanie przez sąd rozwiązań ustawowych z punktu widzenia ich celowości byłoby nie do pogodzenia z fundamentalnymi założeniami naszego porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. po.z 270, ze zm.).