II OSK 1071/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1533/14 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. spółka z o.o. z siedzibą w N. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1533/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając, że decyzje te nie mogą być wykonane i zasądzając od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 28 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przeprowadził w [...] Sp. z o.o. kontrolę, w wyniku której ustalono, że Spółka nie posiada wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy pracowników zatrudnionych na budowach i obsługujących rozliczne narzędzia pracy w zakresie hałasu, zapylenia i drgań mechanicznych o działaniu miejscowym. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. opłatę za ww. czynności kontrolne w wysokości 312,09 zł. Na skutek odwołania Spółki, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że brak badań środowiska pracy na stanowiskach pracy zatrudnionych na budowach i obsługujących liczne narzędzia pracy między innymi szlifierki kątowe, wibratory do betonu, giętarki do prętów, pilarki tarczowe i łańcuchowe, młoty udarowe stanowi naruszenie przepisu art. 227 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks pracy stanowiącego, że pracodawca jest obowiązany stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności: przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom, a także § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 33, poz. 166 - zwanego dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r."). Podkreślono, że skoro u pracodawcy występują czynniki szkodliwe na stanowisku pracy, a przepisy prawa nakładają na pracodawcę obowiązek wykonywania pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy – ich brak, co zostało stwierdzone podczas kontroli, stanowi o naruszeniu wymagań określonych przepisami prawa i podstawę do nałożenia opłaty w świetle art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Obowiązek pobrania opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne wiąże się ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Wskazano, że wysokość opłaty ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203 - zwanego dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r."). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w[...] , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: - § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. poprzez przyjęcie, że Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu przysługuje prawo wskazywania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których prowadzi się badania i pomiary, w sytuacji, gdy zgodnie z wykładnią językową i celowościową tego przepisu uprawnienie to przysługuje pracodawcy po konsultacji z pracownikami lub ich przedstawicielami, - art. 227 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011 r. poprzez przyjęcie, że pracodawca ma obowiązek przeprowadzania badań czynników szkodliwych dla zdrowia również w sytuacji, gdy czynniki te nie występują. W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę, Sąd pierwszej instancji, przywołując treść art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej podniósł, że decyzja w przedmiocie obowiązku poniesienia opłaty musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem, co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno-sanitarnych. Opłata, którą zobowiązany jest ponieść podmiot nieprzestrzegający wymagań higieniczno-zdrowotnych nie jest opłatą za sprawowanie czynności nadzoru, ale opłatą za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, co znaczy, że płaci się za specjalistyczne czynności niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest to zatem opłata pobierana za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej rozpatrywanej sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wskazały w decyzjach, że nałożona na skarżącą opłata dotyczy "kontroli sanitarnej". Pojęcie to nie znajduje jednak odniesienia do unormowania zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Z kontrolowanej decyzji nie wynika, więc wprost, jakie czynności organ przyjął za generujące koszty, którymi następnie obciążono skarżącą. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawiono, co prawda wyliczenie kosztów, niemniej znów posługiwano się ogólnym sformułowaniem "czynności kontrolne", bez sprecyzowania, o jakie czynności chodzi. Nie wskazano, aby przeprowadzono jakiekolwiek badania laboratoryjne lub inne badanie specjalistyczne generujące koszty, o jakich mowa w rozporządzeniu. Fakt przeprowadzenia przez pracowników kontroli mieszczącej się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników Inspekcji Sanitarnej nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji zapadłych w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w[...] , zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępownaiu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej: "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe wskutek tego uznanie, że kontrola sanitarna przeprowadzona w zakładzie pracy, poprzedzająca wydanie decyzji w przedmiocie wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowiskach pracy, nie stanowi "innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", o których mowa we wskazanym przepisie, a w związku z tym uznanie, iż organ inspekcji sanitarnej nie mógł ustalić opłaty za ww. czynności, - § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010. r poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że pojęcie "kontroli sanitarnej" nie znajduje odniesienia do unormowań zawartych we wskazanych przepisach, skutkiem czego było uznanie, iż organ inspekcji sanitarnej nie mógł ustalić opłaty za wykonane czynności kontrolne w sposób określony tym rozporządzeniem. W oparciu o powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kascyjnej akcentowano, że organy Inspekcji Sanitarnej są zobowiązane do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie opłat za badania laboratoryjne i inne czynności dokonywane przez te organy w granicach ich kompetencji. Podejmując czynności w ramach zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego, organ działa w interesie państwa i to po jego stronie generowane są koszty, które winny być ponoszone z budżetu państwa. Żądanie od strony zwrotu kosztów wydania decyzji stanowi naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Zasadniczym zagadnieniem, na którym koncentrują się zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej: u.p.i.s.) jest kwalifikacja podjętych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności związanych z kontrolą przeprowadzoną w [...] Sp. z o.o. w przedmiocie spełnienia przez Spółkę wymagań w zakresie badań i pomiarów czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Regulacja wymienionego przepisu określa różne przesłanki pobrania opłat, w zależności od tego, czy czynności organu sanitarnego zostały wykonane w ramach nadzoru bieżącego lub zapobiegawczego. Mianowicie według art. 36 ust. 1 Państwowa Inspekcja Sanitarna pobiera opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane w ramach: 1 – nadzoru zapobiegawczego; 2 – nadzoru bieżącego, w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosownie zaś do ust. 2 za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie pobiera się opłat, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność rozstrzygnięcia, czy wykonane czynności kontrolne w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego można zaliczyć do badań laboratoryjnych lub innych czynności wykonywanych przez właściwy organ w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Zdaniem Sądu z treści tego przepisu, jednoznacznie wynika, że przesłanką konieczną pobrania opłaty jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, nie jest to zatem opłata za sprawowanie czynności nadzoru, ale opłata za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, co oznacza, że płaci się za specjalistyczne czynności niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że taka wykładnia tego przepisu nie jest prawidłowa, albowiem w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie zostały ściśle określone żadne czynności, a wręcz przeciwnie zastosowano ogólne odesłanie, używając wyrażenia egzemplifikacyjnego: "inne czynności", czyli wszelkie czynności wykonywane przez właściwy organ w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego mogą stanowić podstawę naliczenia opłat, o ile w wyniku dokonanych czynności organ stwierdzi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wskazać należy, że zakres kontroli przeprowadzonej w siedzibie działalności spółki [...] Sp. z o.o. w [...] został ustalony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.p.i.s., zgodnie z którym do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy również kontrola przestrzegania przepisów dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy. W wyniku tych czynności kontrolnych, pozostających w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole z kontroli, a mianowicie niewypełnienie obowiązku jednoznacznie wynikającego z art. 227 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy oraz przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. nr 33, poz.166). Skoro pracodawca zatrudnia na budowach - co wynika z dokumentacji oceny ryzyka - pracowników obsługujących narzędzia i urządzenia generujące czynniki szkodliwe dla zdrowia jak: hałas, zapylenie i drgania mechaniczne o działaniu miejscowym, a nie posiada aktualnych wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, to stanowi to naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa. Zatem została spełniona przesłanka wynikająca z normy art. 36 ust. 1 u.p.i.s., albowiem zostało stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i w tym zakresie organ wydał stosowną decyzję przed tym, jak ustalił opłatę za dokonane czynności kontrolne. Był nota bene do tego zobowiązany, gdyż art. 36 ust. 2 u.p.i.s. eliminuje pobieranie opłat, jeżeli w wyniku podjętych czynności nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Pozostaje zatem ustalenie w granicach wykładni wskazanej normy prawnej, czy podjęte przez organ czynności kontrolne w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego są to "inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Wbrew wykładni Sądu Wojewódzkiego, czynności kontrolne są czynnościami, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., co wynika wprost z art. 4 ust. 1 tej ustawy. Kontrola, o której mowa w powołanym przepisie prawa odnosi się do każdej formy jej przeprowadzenia, w tym np. kontroli sposobu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę w jego siedzibie, kontroli i analizy dokumentacji, w każdym przypadku w celu ustalenia przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia - jak twierdzi Sąd - podziału czynności kontrolnych organu na specjalistyczne i niespecjalistyczne, czy też rutynowe lub nierutynowe. Na gruncie przepisów u.p.i.s. taki podział nie występuje. Wprowadzanie podziału czynności kontrolnych organu na "specjalistyczne" i "nie specjalistyczne" nie jest uprawnione, tym bardziej, że nie ma żadnych kryteriów normatywnych które pozwoliłoby na dokonanie takiego podziału. Sąd, mówiąc o czynnościach specjalistycznych, również nie wskazał, jakie czynności na gruncie u.p.i.s., za takie czynności specjalistyczne należy uznać. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, LEX nr 2083477). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych, pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07, [w:] CBOSA). Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne i inne czynności poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności. Nie dostrzega Sąd Wojewódzki, że podstawą naliczenia opłaty było wykonanie konkretnych czynności kontrolnych w zakładzie pracy [...] Sp. z o.o. w[...] , w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, polegających na ocenie przestrzegania przez pracodawcę przepisów w zakresie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowiskach pracy, na których generowane są takie czynniki jak hałas, zapylenie i drgania mechaniczne o działaniu miejscowym. Dopiero skutkiem tych czynności kontrolnych, w wyniku których stwierdzono naruszenie przez pracodawcę wymagań higienicznych i zdrowotnych, było wydanie decyzji obciążającej pracodawcę opłatą za czynności kontrolne. Wyliczając opłatę, w kalkulacji przyjęto jako podstawę obciążenia koszty bezpośrednie i pośrednie wyliczone w sposób określony w § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej - zatem organ prawidłowo ustalił opłatę zgodnie z obowiązującymi kryteriami. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.