II SA/Gd 597/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. S., J. S. i M. S. na postanowienie Wojewody z dnia 11 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości oddala skargę. E. S., J. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 11 lipca 2014 r., Nr [...], odmawiającą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 listopada 1968 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia w trybie art. 179 k.c. zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] 13, oznaczonej nr[...] i [...]. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W 1968 r. skarżący zwrócili się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zrzeczenie się przez nich prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] 13, składającej się z działek gruntu oznaczonych na karcie mapy 55 numerami [...] i [...]. Pismem z dnia 30 listopada 1968 r., Nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) oraz art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego, wyraziło zgodę na zrzeczenia się przez spadkobierców A. S. (tj. przez skarżących) opisanych wyżej nieruchomości. W dniu 16 stycznia 1969 r., skarżący złożyli w formie aktu notarialnego, Rep. A. Nr 600/1962, oświadczenie o zrzeczeniu się prawa własności przedmiotowych działek. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2013 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 listopada 1968 r., Nr [...]. Jednocześnie wnioskodawcy cofnęli swój wniosek o wyrażenie zgody na zrzeczenie się prawa własności ww. nieruchomości i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podnieśli, że z uwagi na brak zawarcia w przedmiotowej zgodzie informacji, iż jest to decyzja, ani tym bardziej pouczenia o prawie wniesienia od niej odwołania, wnioskodawcy nie byli świadomi przysługującego im uprawnienia, a tym samym do przekroczenia terminu do wniesienia odwołania doszło bez ich winy. Z kolei w związku z uzyskaniem rzetelnej wiedzy o możliwości wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji dopiero w dniu 11 lipca 2013 r., uznali, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu został zachowany. Rozpoznając wniosek skarżących postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r., Nr [...], odmówiło skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 listopada 1968 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia, w trybie art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa przez E. S., J. S. i M. S. własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] 13, oznaczonej jako parcele nr [...] i [...], jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., ponieważ pomimo braku wskazania wprost na taką formę aktu administracyjnego zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo zostało podpisane przez Zastępcę Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, który był upoważniony do podpisywania decyzji administracyjnych na podstawie art. 81 w związku z art. 61 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172, zgodnie z którym poszczególnymi dziedzinami spraw kierowały wydziały prezydium, które były organami administracji państwowej, a na które to organy przeszły odpowiednie kompetencje prezydiów rad narodowych. Organ wyjaśnił, że poszukiwania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy zakończyły się wynikiem negatywnym i brakiem ustalenia dokładnej daty doręczenia przedmiotowej decyzji skarżącym. Jednakże z aktu notarialnego z dnia 16 stycznia 1969 r. wynika, iż skarżący dysponowali ww. decyzją i załączyły ją do tego aktu. Od tego czasu minęło ponad 45 lat. Wojewoda uznał, że skarżący spełnili trzy spośród czterech przesłanek przywrócenia terminu. Złożyli bowiem wniosek o przywrócenie terminu a wraz z nim dopełnili uchybionej czynności wnosząc odwołanie. Wszystko to uczynili w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, tj. od dnia pozyskania wiedzy o przyczynie uchybienia. Wojewoda uznał bowiem, że skarżący dowiedzieli się o możliwości wniesienia odwołania w dniu 11 lipca 2013 r., a wniosek o przywrócenie termin do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem wpłynął do Wojewody w dniu 15 lipca 2013 r. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie nie została dochowana czwarta przesłanka wprowadzając wymóg, by uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego. Decyzja w przedmiocie zgody na zrzeczenie się nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] 13, oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] została wydana na wniosek zainteresowanych, więc Wojewoda przyjął, że dążyli oni do jej zbycia, które warunkowane było uzyskaniem przedmiotowej zgody. Ponadto, jak zauważył Prezydent Miasta w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 listopada 1968 r. został użyty zwrot "po ponownym rozpatrzeniu prośby", który podkreśla dążenie skarżących do uzyskania zgody na zrzeczenie się. Powyższe sugeruje, że to strony wniosły o ponowne rozpatrzenie ich wniosku o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości, a uzyskana decyzja była zgodna z ich wolą. Wojewoda podkreślił, że strony po uzyskaniu wnioskowanego rozstrzygnięcia podpisały akt notarialny zrzeczenia się prawa własności do nieruchomości, co świadczy o tym, iż były świadome konsekwencji, jakie ww. orzeczenie wywołało. Wojewoda stwierdził, iż brak świadomości skarżących, iż pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 listopada 1968 r. nr [...] jest decyzją, od której przysługuje odwołanie, nie stanowi okoliczności świadczącej o braku winy w uchybieniu terminu. Podkreślił, że strony należycie dbające o swoje interesy nie zwlekałaby 45 lat z podjęciem czynności zmierzających do podważenia orzeczenia administracyjnego, o którym w niniejszej sprawie nie można nawet mówić, że narusza ich prawa, gdyż zostało wydane na ich wniosek. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nie nastąpiło bez winy skarżących, podczas gdy okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o braku winy skarżących, a niepouczenie o możliwości odwołania nie może szkodzić stronie, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku o wyrażenie zgody na zrzeczenie się prawa własności i przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania przez skarżących oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, skutkujące błędnym uznaniem, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło z winy skarżących. W uzasadnieniu skarżący wskazywali na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzili oni, że brak formy decyzji oraz pouczenia o przysługującym uprawnieniu do wniesienia odwołania uzasadniał brak świadomości, że biorą oni udział w postępowaniu administracyjnym i mogą korzystać ze związanych z nim uprawnień. Skarżący powołali się na okoliczności towarzyszące zrzeczeniu się przez nich prawa własności przedmiotowych nieruchomości, wskazując, że do zrzeczenia się zostali zmuszeni przez ówczesne władze, które stosowały szantaż i zastraszanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda orzekający w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano postanowienie Wojewody odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 listopada 1968 r. wyrażającej zgodę na zrzeczenie się przez skarżących prawa własności do działek nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...] 13. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Wojewoda uznał, że skarżący nie spełnili jednej z czterech przesłanek niezbędnych do przywrócenia terminu. Nie wykazali bowiem, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. W ocenie Sądu rozważenie całokształtu okoliczności sprawy wskazuje, iż ocena ta jest prawidłowa. Rozpoznając tą sprawę w pierwszej kolejności należało wyjaśnić charakter pisma z dnia 30 listopada 1968 r., w którym ówczesny organ wyraził zgodę na zrzeczenie się prawa własności. Przepis art. 179 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 121), zwanej dalej k.c., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez organ oświadczenia o zgodzie na zrzeczenie prawa stanowił, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Z powyższego wynikało, że warunkiem koniecznym zrzeczenia się własności nieruchomości była zgoda właściwego organu. O formie udzielenia tej zgody przesądzała wykładnia art. 179 § 1 k.c. obowiązująca w czasie jej wydawania. W wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt IV CSK 532/11, Sąd Najwyższy stwierdził, że ważne i skuteczne jest zrzeczenie się własności nieruchomości dokonane za zgodą właściwego organu administracji wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej w okresie, gdy zgodnie z powszechnie przyjmowaną wykładnią art. 179 § 1 k.c. uznawano, że zgoda ta powinna być wyrażona w taki właśnie sposób. Taka wykładnia art. 179 § 1 k.c. dominowała w orzecznictwie i doktrynie do końca lat 90-tych XX wieku. Zasadnie zatem Wojewoda rozważył, czy w świetle wymogów procesowych, które winna spełniać decyzja administracyjna, pismo z dnia 30 listopada 1968 r. zawierające oświadczenie właściwego organu było decyzją administracyjną. Prawidłowo przyjął, że pismo to zawierało wszystkie niezbędne elementy do tego, ażeby uznać je za decyzję administracyjną, od której skarżącym niewątpliwie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że w treści pisma z dnia 30 listopada 1968 r. zabrakło pouczenia stron o prawie do zaskarżenia. Art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Norma tam zawarta zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami nierespektowania przez niego wszystkich wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., stosownie do którego pouczenie strony o przysługujących jej środkach prawnych jest jednym z obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy organ w ogóle nie pouczył strony o przysługujących środkach zaskarżenia, a strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność błędnego pouczenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do dokonania czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest złożenie wniosku w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według ugruntowanego orzecznictwa jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Obowiązkiem strony jest dochowanie szczególnej staranności przy dokonywaniu wszelkich czynności procesowych i przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. To na stronie ciąży wykazanie należytej staranności w uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu danego terminu. W konsekwencji przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., II SA/Wa 2367/13, LEX nr 1476570; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2014 r., I SA/Ol 583/14, LEX nr 1510023). W przedmiotowej sprawie nie doszło do uprawdopodobnienia braku winy skarżących w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 30 listopada 1968 r. W tej okolicznościach niniejszej sprawy, przy ocenie tej kwestii nie można było poprzestać wyłącznie na stwierdzeniu okoliczności braku pouczenia o prawie do odwołania w doręczonej stronom 45 lat temu decyzji. Rozważenia wymagało bowiem, czy brak pouczenia miał wpływ na zachowanie skarżących w terminie do zaskarżenia tej decyzji, a zatem czy strona miała wolę i zamiar skorzystać ze środka odwoławczego w tym terminie. Wydana decyzja nie nakładała na stronę postępowania administracyjnego obowiązku lecz dawała jej uprawnienie, polegające na skuteczności oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności nieruchomości. Z okoliczności ujawnionych w sprawie wynikało, że skarżący zmierzali do zrzeczenia się prawa własności działek położonych w G. przy ul. [...] 13 i mieli świadomość, że zgodnie z obowiązującymi przepisami osiągnąć to mogą wyłącznie po uzyskaniu zgody właściwego organu. W tym też celu zabiegali o uzyskanie tej zgody, a z pisma z dnia 30 listopada 1968 r. wynika, że ich zabiegi nie były jednorazowe. Po doręczeniu decyzji i po upływie terminu do wniesienia odwołania, bądź też w trakcie tego terminu (z uwagi na nieustalenie daty doręczenia decyzji dokonanie precyzyjnej oceny tej kwestii nie jest możliwe) skarżący w dniu 16 stycznia 1969 r. w formie aktu notarialnego zrzekli się prawa własności nieruchomości. Decyzja o zgodzie organu na zrzeczenie się prawa własności nie była dla stron wiążąca w tym sensie, że nie wymagała od nich złożenia oświadczenia woli w formie aktu notarialnego. Dawała im jedynie możliwość złożenia takiego oświadczenia, a w istocie zapewniała jego skuteczność. W istocie brak pouczenia o prawie odwołania w tej sprawie nie szkodził interesom skarżących i nie powodował dla nich negatywnych dla nich konsekwencji. W doktrynie przyjmuje się, że zgoda organu jest elementem stanu faktycznego, od którego zależą skutki dokonywanego zrzeczenia (por. odpowiednio J.St. Piątowski (w:) System prawa cywilnego, red. W. Czachórski, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, red. tomu J. Ignatowicz, Ossolineum 1997, s. 358-360). Dopiero złożenie przez skarżących oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności doprowadziło do skutku w postaci utraty własności nieruchomości. Przystąpienie przez skarżących do aktu notarialnego i złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności świadczy o tym, że ich wolą w tamtym okresie było wyzbycie się nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika zatem by skarżący w terminie do wniesienia odwołania mieli zamiar zaskarżenia decyzji i zniweczenia jej skutków. Nawet jeżeli nie mieli oni świadomości, że pismo z dnia 30 listopada 1968 r. jest decyzją administracyjną, od której mogliby się odwołać, to fakt ten nie wpłynął na ich postępowanie. Skarżący mimo wydania decyzji mogli nie przystępować do aktu notarialnego i nie składać oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa własności. Podjęcie tych czynności świadczyło o braku w 1968 r. woli zaskarżenia decyzji i anulowania jej skutków prawnych. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności wskazywane w skardze dotyczące panującej wówczas trudnej sytuacji na linii kontaktów obywateli z organami władzy, które według skarżących polegały na szantażu i w efekcie zmuszeniu ich do zrzeczenia się własności, nie mają wpływu na prawidłowość kwestionowanej przez skarżących decyzji z dnia 30 listopada 1968 r. w przedmiocie zgody na zrzeczenie. Okoliczności te mogłyby natomiast stanowić uzasadnienie dla uchylenia się przez skarżących od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem groźby w trybie i w terminie określonym w przepisach k.c. (art. 87 i 88 k.c.). Skarżący nie podjęli działań w tym zakresie z uwagi na upływ przewidzianego w art. 88 § 2 k.c. terminu rocznego i w celu odzyskania nieruchomości wszczęli postępowanie w celu wzruszenia decyzji o zgodzie organu na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Skarżący nie wykazali, że mieli w 1968 r. wolę podważenia wyrażonej przez organ w decyzji zgody na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Przeciwnie materiał dowodowy potwierdza, że zmierzali oni do innego celu - zrzeczenia się prawa własności poprzez złożenie oświadczenia woli w formie aktu notarialnego, które nastąpiło po doręczeniu im decyzji. Tym samym nie można przyjąć, że przyczyną braku wniesienia odwołania był brak pouczenia o odwołaniu i skarżący bez swojej winy, na skutek zaniedbania organu nie wnieśli odwołania w terminie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.