II OSK 2674/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 720/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 25 lipca 2013 r. nr XXXVII/370/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od Gminy Wyszków na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 720/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 25 lipca 2013 r. nr XXXVII/370/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w punkcie 1. stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 pkt 4 zd 2; w punkcie 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił; w punkcie 3. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda Mazowiecki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Uchwałę Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 25 lipca 2013 r. Nr XXXVII/370/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wyszków dla miejscowości Ślubów. Uchwale tej Wojewoda zarzucił naruszenie: 1. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130, poz. 871, zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią); 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie w ramach jednej jednostki terenowej, zarówno pod zabudowę: mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz poprzez brak określenia wysokości zabudowy dla wszystkich rodzajów budynków. Na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej oraz graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: - 22MNU i 23MNU, stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej; - 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, stanowiących tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej; - 20MN, 21 MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN i 31MN stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; - 32UTL, 33UTL, 34UTL, 35UTL, 36UTL, 37UTL, 38UTL, 39 UTL, 40 UTL stanowiących tereny zabudowy letniskowej i rekreacyjnej; - 61R, 62R, 63R i 64R, stanowiących tereny rolnicze z dopuszczalną realizacją siedlisk rolniczych - w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Dalej Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej, o której mowa w § 8 pkt 4 zd. 2 uchwały, w brzmieniu: "Na obszarze tym realizacja nowej zabudowy może odbywać się po wybudowaniu odpowiednich zabezpieczeń powodziowych"; a ponadto części tekstowej oraz graficznej (załącznik nr 1 do uchwały), w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10RM, 11RM i 12RM. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wyszków wniosła o jej oddalenie. Podniósł, że stosownie do obowiązujących przepisów projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został w stosownym trybie uzgodniony z dyrektorem regionalnym zarządu gospodarki wodnej, a uzgodnienie to jest wiążące. Przywołał też orzecznictwo wskazujące na poprawność sformułowania poszczególnych zapisów planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, iż skarga Wojewody została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594, dalej jako "u.s.g."). Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Takimi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145 zwanej dalej ustawą). Pojęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zdefiniowano w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy jako: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat; c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne; d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Ustawa wyróżnia też "obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi". Są to określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi (art. 9 ust. 1 pkt 6b ustawy). W wyniku przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 15 lutego 2011 r. nr 32 poz. 159) "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" zostały uznane za "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". W art. 17 ww. ustawy nowelizacyjnej z 2011r. jednoznacznie wskazano, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy, czyli map zagrożenia powodziowego. Jak stanowi art. 17 ust. 2 ww. ustawy z 2011r. owe dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy. Głównym celem dokonanej w 2011r. nowelizacji ustawy Prawo wodne była transpozycja do polskiego systemu prawnego postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ws. oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, (tzw. Dyrektywa Powodziowa), uzupełnienie transpozycji do polskiego prawa postanowień tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, a także zweryfikowanie i poprawa tych przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu gospodarowania wodami, w zakresie wprowadzanych zmian. Część terenów objętych zaskarżonym planem znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczonym w Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi — dla rzeki Bug. Jak wynika z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk oraz 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i mają charakter powszechny. Do ich respektowania są zobligowane m.in. wszelkie organy administracji publicznej podejmujące jakiekolwiek rozstrzygnięcia administracyjne, w tym w szczególności organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami czy organy właściwe w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkowo, jak stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od ww. zakazów jest weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2 art. 88l ustawy, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Obowiązek ten sprowadza się do wprowadzenia ram prawnych i administracyjnych, dążących do skutecznego zniechęcania do podejmowania działań stanowiących zagrożenie dla życia i mienia. Musi on być interpretowany jako obowiązek znajdujący zastosowanie w kontekście każdej podejmowanej czynności, a więc zarówno publicznej jak i prywatnej. Jak z powyższego wynika, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią co do zasady istnieje ustawowy zakaz lokowania nowej zabudowy czy rozbudowy zabudowy już istniejącej z dopuszczalnymi w ramach określonej ustawą procedury wyjątkami. Sąd I instancji stwierdził, iż w tym zakresie stanowisko skarżącego wojewody jest w pełni uzasadnione, wynika ono zresztą wprost z przywołanych wyżej przepisów prawa. Sąd nie podzielił jednak poglądu wojewody, że zaskarżony plan miejscowy nie uwzględnia ww. przepisów, a w konsekwencji jest nieważny. Nie budzi wątpliwości, że granice wyznaczonych w studium ochrony przeciwpowodziowej obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zostały naniesione na część graficzną planu i opisane w legendzie mapy. Jak wynika z warunków określonych w części tekstowej ww. planu obowiązującej dla poszczególnych jednostek terenowych – również tu, w zakresie kwestionowanych przez wojewodę terenów 22MNU i 23MNU, 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, 20MN, 21 MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN, 32UTL, 33UTL, 34UTL, 35UTL, 36UTL, 37UTL, 38UTL, 39 UTL, 40 UTL, 61R, 62R, 63R i 64R jednoznacznie zostało określone, że są to obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz że bezpośrednie zastosowanie mają do nich przepisy ustawy Prawo wodne. Powyższe zdaniem Sądu I instancji wyczerpuje wymogi stawiane w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Czego innego dotyczy natomiast delegacja ustawowa dopuszczająca w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. ustanowienie w mpzp osobnego, a więc wynikającego z inicjatywy gminy, zakazu zabudowy. Określona w pkt 9 art. 15 ust. 2 u.p.z.p. kompetencja do ustanawiania w mpzp zakazów zabudowy wiąże się np. z kształtowaniem przestrzeni publicznej na terenie gminy poprzez samodzielne określanie terenów zieleni w postaci parków czy terenów rekreacyjnych. W ocenie Sądu I instancji za niezasadne należy natomiast uznać żądanie "przenoszenia" bezpośrednio do części tekstowej mpzp treści przepisów innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Takie stanowisko prezentuje zresztą sam skarżący domagając się w innych skargach stwierdzenia nieważności powielanych przez plany miejscowe przepisów rangi ustawowej. Nakazując uwzględnienie studiów ochrony przeciwpowodziowej oraz przepisów odrębnych w planie miejscowym Ustawodawca miał na celu jednoznaczne wskazanie w planistycznym akcie prawa miejscowego charakterystycznych obszarów objętych odrębnymi przepisami. Nie oznacza to jednak, że treść ww. przepisów ma być wprost przenoszona do części tekstowej mpzp ponieważ z chwilą uchwalenia planu ustanowione przez Radę Gminy przepisy stanowią osobną od ustawy podstawę prawną określającą sposób i warunki zagospodarowania danego terenu. Tego rodzaju podwójny zakaz (bo wynikający zarówno z ustawy – tu ustawy Prawo wodne jak i z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie znajduje uzasadnienia – o ile jego podstawą są jedne i te same okoliczności a więc np. określenie zagrożenia powodziowego wynikającego ze studium ochrony przeciwpowodziowej. Argumentując niezasadność i nieracjonalność tego rodzaju podwójnych regulacji Sąd zwrócił uwagę na to, że ewentualna zmiana przepisów ustawy wskazanej w planie jako przepis odrębny nie miałaby wpływu na dalsze obowiązywanie zakazu wynikającego z przepisów prawa miejscowego. Nawiązując do obecnie obowiązującej w ustawie regulacji Sąd I instancji wskazał, że w praktyce zwolnienie z zakazów oparte na treści art. 88l ust. 2 ustawy organy zarządu gospodarki wodnej uzależniają m.in. od dopuszczalności zabudowy w planie miejscowym. Uznają bowiem, że zwolnienie z zakazu zabudowy winno pozostawać w zgodzie z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami w tym z przepisami mpzp. Sam zakaz zabudowy wynikający z art. 88l ust. 1 ustawy obowiązuje zresztą niezależnie od uchwalenia na danym terenie mpzp. Abstrahując w tym miejscu od samego zakresu i przedmiotu orzekania przez właściwe organy w trybie art. 88l ust. 2 ustawy - nie budzi wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie pomimo braku osobnego zakazu zabudowy w wymienionych w skardze jednostkach terenowych - przykład ustanowienia podwójnego zakazu zabudowy jest ewidentny. W kwestionowanym przez skarżącego § 8 pkt 4 zd. 2 uchwały ustanowiono bowiem zapis w brzmieniu: "Na obszarze tym realizacja nowej zabudowy może odbywać się po wybudowaniu odpowiednich zabezpieczeń powodziowych". Ustanowienie w planie miejscowym ww. przepisu oznacza, że jakikolwiek proces budowlany na spornym terenie jest dopuszczalny jedynie pod warunkiem "wybudowania odpowiednich zabezpieczeń powodziowych". Pomijając kwestię niejasności tego przepisu (bo nie wskazano o jakie zabezpieczenia chodzi i przez kogo miałyby zostać wybudowane i w jakim terminie) – ustanowienie w mpzp tego rodzaju zapisu skutkuje niedopuszczalnością jakiejkolwiek nowej zabudowy czy rozbudowy obiektów już istniejących do czasu "wybudowania odpowiednich zabezpieczeń powodziowych" nawet pomimo uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ustawy. Tak ustanowione w planie miejscowym nakazy czy zakazy np. odnośnie do prawa zabudowy stanowią osobną, niezależną od ustawy Prawo wodne a wynikającą z aktu prawa miejscowego podstawę prawną zakazującą jakiejkolwiek zabudowy na danym terenie. Tego rodzaju zapis w planie miejscowym byłby wiążący zarówno w przypadku uchylenia czy choćby zmiany art. 88l ustawy jak i określonego w art. 88l ust. 2 ustawy uzyskania zwolnienia regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej z ww. zakazu. Powyższy pogląd skutkował stwierdzeniem nieważności § 8 pkt 4 zd. 2 zaskarżonej uchwały jako wprowadzającego po pierwsze podwójny zakaz oparty o art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., a nie o art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. – gdyż ten ostatni wynika z ustawy. Stwierdzenie nieważności tej części planu wynikało z braku precyzji w zakresie sformułowania warunkującego zwolnienie z zakazu poprzez wybudowanie "odpowiednich zabezpieczeń powodziowych". Gdy chodzi o tereny szczególnego zagrożenia powodzią Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Naruszono natomiast art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., co skutkowało stwierdzeniem nieważności części planu. Sąd I instancji podkreślił, że plan miejscowy tworząc nowe warunki gospodarowania przestrzenią musi uwzględniać także istniejący od dawna na danym terenie sposób zagospodarowania terenu. Nie sposób zatem uznać, że tereny już zabudowane budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, zagrodowymi bądź np. usługowymi – przez to, że teren ten określono w studium ochrony przeciwpowodziowej jako teren zagrożony powodzią, winny być określone w nowym mpzp jako tereny rolne czy leśne. Wynikający z ustawy Prawo wodne zakaz zabudowy dotyczy zabudowy nowej i nie ma wpływu na legalność zabudowy już istniejącej. Pomijając wynikającą z ustawy kwestię zakazu zabudowy trzeba wskazać, że zmiana generalnego przeznaczenia terenów już zabudowanych – wywołałaby niekorzystny dla gminy skutek w postaci odpowiedzialności finansowej opartej na art. 36 u.p.z.p. Jednocześnie w części graficznej zaskarżonego planu, jednoznacznie określono granice terenów szczególnego zagrożenia powodzią (zagrożenie 1%-owe jest tożsame z zagrożeniem 5%-owym), nadto w części tekstowej dla każdej z wymienionych w skardze jednostek terenowych wskazano, że jest to teren szczególnego zagrożenia powodzią oraz że na terenie tym obowiązują przepisy odrębne w postaci ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że na wszystkich tych terenach obowiązuje wynikający z art. 88l ustawy zakaz zabudowy. Tak sformułowany plan miejscowy odpowiada prawu i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Oczywiste jest przy tym, że wymagane stosownie do art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne uzgodnienie planu miejscowego z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – nie zwalnia z zakazów zabudowy wynikających z art. 88l ustawy. Nie jest więc trafny wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd uchwałodawcy wskazujący, że owo uzgodnienie stanowi osobną od ustawy podstawę do określenia terenów zagrożonych powodzią a wynikający z tego uzgodnienia zapis wyrażony w § 8 pkt 4 zd. 2 uchwały jest wystarczający. Powyższe jednak pozostaje bez znaczenia dla oceny samej zasady zakazu zabudowy na terenach określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej, bo ostatecznie plan to studium uwzględnia a zapisy części tekstowej są jednoznaczne. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia w § 14 ust. 1, 2, 3 i 4 uchwały - art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. W planie miejscowym obligatoryjnie określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jak również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Określone dla danej jednostki terenowej zasady kształtowania zabudowy nie mogą się wykluczać. W tym kontekście gmina nie mogła pominąć funkcjonującego od lat na danym terenie stanu "zastanego". Skoro bowiem, podobnie jak na terenie całego kraju, mamy do czynienia z powszechnym zjawiskiem ekspansji mieszkańców miast do miejscowości podmiejskich i lokowania zabudowy jednorodzinnej pomiędzy zabudową zagrodową, to nie sposób sztywno określić, że na danym terenie nie jest możliwa zabudowa zagrodowa z zabudową jednorodzinną, gdyż tego rodzaju wymóg w istocie wykluczałby całkowicie budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne poza terenami stricte miejskimi. Nie budzi wątpliwości, że wszelkie mniejsze miejscowości i wsie powstały kiedyś na gruncie zabudowy zagrodowej ale to nie oznacza, że w ramach zabudowy wsi nie jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa tym bardziej, że jednym z niezbędnych elementów zabudowy zagrodowej jest budynek mieszkalny (zagroda). Posiłkowo można tu przywołać definicję zabudowy zagrodowej określoną w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem (§ 3 pkt 3), przez zabudowę zagrodową,, (...) należy (...) rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych ". W kontekście przywołanej definicji zabudowie zagrodowej nie może zostać odebrany przymiot zabudowy częściowo mieszkaniowej. Stąd zaskarżone przez wojewodę tego rodzaju zamienne przeznaczenie nie tylko się nie wyklucza ale wręcz się uzupełnia, podobnie jak ulokowana pomiędzy tego rodzaju zabudową zabudowa usługowa w postaci sklepików czy gastronomii. W tym zakresie w ocenie Sądu I instancji gmina nie naruszyła przysługującego jej w ramach upzp władztwa planistycznego, a zatem żądanie wojewody co do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1, 2, 3 i 4 uchwały nie zostało uwzględnione. To samo dotyczy zarzutu braku określenia w planie maksymalnej wysokości budynków inwentarskich w zabudowie zagrodowej. Tego rodzaju naruszenie zasad tworzenia planu w ocenie Sądu I instancji nie skutkuje nieważnością planu a przy tym Sąd nie ma kompetencji do kształtowania we własnym zakresie tych zasad czy redagowania mpzp. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w opisanej w wyroku części na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Orzeczenie o oddaleniu skargi Sąd zawarł w wyroku posiłkując się wskazówkami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyartykułowanymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1429/13. Wskazano tam, że brak orzeczenia co do całego przedmiotu zaskarżenia polegający na tym, że skarga ani nie została uwzględniona, ani oddalona skutkuje uznaniem, że Sąd I instancji nie orzekł o całości przedmiotu zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w zakresie w jakim Sąd I instancji oddalił skargę tj. w odniesieniu do: I. części tekstowej oraz graficznej (załącznik nr 1 do uchwały), w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: - 22MNU i 23MNU, stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej; -1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, stanowiących tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej; - 20MN, 21MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN i 31MN, stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; - 32UTL, 33UTL, 34UTL, 35UTL, 36UTL, 37UTL, 38UTL, 39UTL i 40UTL, stanowiących tereny zabudowy letniskowej i rekreacyjnej; - 61R, 62R, 63R i 64R, stanowiących tereny rolnicze z dopuszczalną realizacją siedlisk rolniczych, w zakresie, w jakim dopuszcza ona do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; II. części tekstowej oraz graficznej (załącznik nr 1 do uchwały), w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM i 9RM, 10RM, 11RMU2RM. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: I. art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm,), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130, poz. 871); II. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z przepisami prawa w brzmieniu obowiązującymi w dacie podjęcia uchwały: art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.); § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205z późn. zm.), § 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) oraz ust. 1 pkt 5 Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.; oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a., w szczególności wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego, o których mowa w pkt II niniejszej skargi oraz w kontekście naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do występujących w granicach planu miejscowego, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 720/14, w części, w której Sąd I instancji skargę oddalił i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku uznania, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; opcjonalnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wyszków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 u.p.z.p., których błędna interpretacja, w ocenie skarżącego kasacyjnie, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać przełożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Istota poniesionych w skardze zarzutów w zasadniczy sposób wiąże się z zarzutami dotyczącymi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podzielić zarzuty i argumentację skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla miejscowości Ślubów na podstawie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 25 lipca 2013 r. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego m.in. zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym, określa się obowiązkowo m.in. "(...) granice i sposoby zagospodarowania (...) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Ustalenia wiążące gminę przy sporządzaniu planu miejscowego zawarte są m. in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Przepis art. 88k pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że: "Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych". Z kolei z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wprost wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Natomiast możliwość odstępstwa od przywołanego wyżej zakazu realizacji obiektów budowlanych, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że co do zasady na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy mieszkaniowej. Wyjątkiem od tej reguły, na czym Sąd I instancji opiera swoje stanowisko, jest uzyskanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Istotne przy tym jest to, że ma ona charakter czasowy, tj. wygasa, jeśli w terminie 2 lat, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 88l ust. 4-6 ustawy Prawo wodne). Skoro postanowienia art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, wprowadzają zakaz m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to z planu miejscowego, winno jednoznacznie wynikać, że takie obszary nie podlegają zabudowie. Wskazywanie w planie miejscowym, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jako terenów inwestycyjnych, pod realizację m.in. zabudowy mieszkaniowej, w tym wyznaczanie tzw. ruchu budowlanego, poprzez określenie na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, a także wskaźników i parametrów kształtujących zabudowę na takich obszarach, narusza istotnie regulacje art. 88l ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zaakcentować przy tym należy, że normy planistyczne, zawarte w akcie prawa miejscowego, muszą być zgodne (niesprzeczne) z normami ustawowymi, jako hierarchicznie wyższymi. Rada gminy, nie posiada uprawnienia, wyrażonego w formie upoważnienia ustawowego, do umieszczania w planie zagospodarowania przestrzennego, kwestii dotyczących uzyskania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego. Wszelkie kompetencje i formy działania właściwych organów określone zostały przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy Wyszków nie posiada kompetencji do formułowania ustaleń w tym zakresie. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać formułowanie ustaleń, o których mowa w § 14 pkt 1, 2, 8, 9, 13, 14, 15 i 20 zaskarżonej uchwały. W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przewidziano możliwość różnych form zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów budowlanych, z zaznaczeniem jedynie, iż należy dla tych obszarów stosować przepisy Prawa wodnego. Podkreślić trzeba, że ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zwolnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Kompetencje i zadania właściwych organów określone są w konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Słuszne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż ustawowy zakaz nie może być powtórzony literalnie w ramach ustaleń planistycznych, ale uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będzie naruszać przepisów odrębnych, w tym ustanowionych w nim zakazów. Zatem jednoczesne wskazanie w zaskarżonej uchwale obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jako terenów inwestycyjnych narusza kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, bowiem jak wskazano wyżej, do jego wyłącznej właściwości należy każdorazowo ocena, czy dana inwestycja może być zrealizowana, a jeśli tak to również przesądza o jej lokalizacji. Zatem zapisy m.p.z.p. powinny być jednoznaczne, a na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powinien obowiązywać zakaz sytuowania obiektów budowlanych, bowiem tylko decyzja właściwego organu wydana na podstawie art. 88l ustawy Prawo wodne może zezwalać na pobudowanie. Porównanie tekstu planu oraz odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium prowadzi do wniosku, że we wskazanych przez Wojewodę obszarach istotnie może występować sprzeczność między tekstem i rysunkiem planu, w zakresie rozumienia oznaczeń terenów szczególnie zagrożonych powodzią i wyjaśnienia, czy tereny zalewowe należą do tej kategorii ochronnej, co wymagało przede wszystkim przeanalizowania przez Sąd I instancji przywołanych wyżej przepisów i wyprowadzenia stosownych wniosków. Nie rozważono zaś w zaskarżonym wyroku wątpliwości Wojewody, że interpretacja tego unormowania rodziłaby w praktyce wątpliwości oraz trudności, wynikające z braku precyzji. Za uzasadnione należało uznać także zarzuty dotyczące przeznaczenia w terenów w ramach jednej jednostki terenowej zarówno pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Jedną z głównych funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. W przedmiotowej sprawie, na pierwszy plan wysuwają się ograniczenia o charakterze materialnym, wynikające z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wskazujące na obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podzielić należy stanowisko Wojewody Mazowieckiego, iż Sąd I instancji pominął brak określenia w § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały w ramach jednostek terenowych 1RM-6RM parametru wysokości zabudowy w stosunku do budynków inwentarskich dopuszczonych ustaleniami planu, a wchodzących w skład zabudowy zagrodowej, jak również braku określonej wysokości zabudowy dla zabudowy usługowej wolnostojącej dopuszczonej do realizacji w ramach jednostek terenowych 10RM i 11 RM ujętych w § 14 ust. 3 uchwały. Co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy zagrodowej wyjaśnia w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżona uchwała określając dla terenów 1RM-6RM parametry dotyczące wysokości zabudowy i kształtu dachu odnosi się jedynie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarczej i usługowej. Brak jest zatem parametrów dla budynków inwentarskich. Przewidując zatem istnienie zabudowy zagrodowej na wskazanych terenach, organ planistyczny nie określił parametrów dla mogących powstać tam budynków inwentarskich. Powyższe wyklucza zatem konkluzję organu stanowiącego o kompletności, zupełności i samodzielności wspomnianej regulacji w zakresie dotyczącym terenów 1RM-6RM. Jak słusznie wskazał, organ nadzoru brak powyższego parametru stanowić może w praktyce o braku możliwości wykonalności m.p.z.p. w zakresie realizacji nie tylko samego obiektu inwentarskiego, ale ogólnie zabudowy zagrodowej. Powyższe uwagi znajdują zastosowanie także w stosunku do braku określenia wysokości dla zabudowy usługowej wolnostojącej. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie może skutkować tym, że nie będzie możliwa zabudowa usługowa dla jednostek terenowych 10RM i 11 RM. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do tych terenów narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji za usprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na nie pełnej kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie jej zgodności z przytoczonymi przepisami, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie o kosztach orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.