II OSK 857/15

Dnia 18 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2085/14 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVII/1706/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz m.st. Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. R. Sp. z o.o. w W., będąca użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy A. [...], wniosła skargę na plan miejscowy, podnosząc, że został naruszony jej interes prawny poprzez pozbawienie możliwości zabudowy jej nieruchomości. Na działce nr [...] miały powstać kolejne etapy zabudowy biurowo-administracyjnej. Jednakże w planie miejscowym działka nr [...] została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej (D7.2.ZP). Nieruchomość stanowi teren pusty, pozbawiony zadrzewienia i zakrzewienia oraz ogrodzony trwałym ogrodzeniem. Zdaniem skarżącej, sporna działka nie przylega do zespołu parkowego P., lecz przestrzennie należy do terenu zabudowy. Ponadto nie jest terenem zieleni urządzonej. Skarżąca jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego realizuje cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wybudowanie budynku biurowo-administracyjnego służącego celom statutowym związanego z obsługą klientów stanowi cel publiczny i powinno być respektowane w planie miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że organ gminy, uchwalając plan miejscowy, prawidłowo zastosował zasadę proporcjonalności, dając pierwszeństwo innym niż ochrona własności wartościom konstytucyjnie chronionym. Pozbawienie skarżącej możliwości zabudowy działki nie wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy. Budowa budynku biurowo-administracyjnego, wbrew zarzutom skarżącej, nie stanowi realizacji celu publicznego. Do celów publicznych należy bowiem budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Z opracowania ekofizjograficznego dotyczącego terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym wynika, że teren ten, nie zaś sam park P., spełnia wiele funkcji, w tym rekreacyjną i wypoczynkową. P. oraz sąsiadujące z nim tereny wspomagające strefę przyrodniczą oraz inne tereny zieleni są głównymi obszarami regeneracji powietrza w centralnej części W. Działka skarżącej znajduje się pomiędzy terenem zabudowanym z dwóch stron, z trzeciej strony znajduje się parking samochodowy, natomiast z czwartej boisko. Ze względu na sąsiedztwo z P. oraz szczególnymi zadaniami, które pełnią one w systemie przyrodniczym i klimatycznym miasta celowe jest zatrzymanie procesów inwestycyjnych znajdujących się przy tym kompleksie parkowym. W oparciu o dokumentację planistyczną tj. opracowanie ekofizjograficzne – organ miał uzasadnione podstawy do pozostawienia działki jako terenu bez prawa zabudowy. Interes indywidualny skarżącej nie mógł przekreślić założeń opartych na uzasadnionym interesie społecznym, co pozwoliło na przyjęcie kwestionowanych ustaleń planu w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 233 K.c. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały jako cel miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto zachowanie i ochronę istniejących terenów parku oraz docelową rekultywację i przyłączenie do parku innych terenów zielenie urządzonej w obszarze objętym planem. Nieruchomość skarżącej nie była i nadal nie jest terenem zielnie urządzonej, lecz działką budowlaną, położoną w narożnym kwartale A. i ul. B., w obrębie terenów zabudowanych oraz zagospodarowanych na parking i boisko sportowe. Skarżąca przedstawiła opinię fachową specjalisty do spraw ochrony środowiska, zawierającą szczegółową analizę walorów przyrodniczych działki nr [...]. Z analizy tej wynikają odmienne wnioski, niż przyjęte przez organ. Teren działki skarżącej nie ma znaczenia dla funkcjonowania korytarzy wymiany powietrza, gdyż najbliższy korytarz związany z terenem P. znajduje się na zachód w odległości około 1,5 km, a izolacja przestrzenna działki od terenów Parku zminimalizowała jej udział w kształtowaniu klimatu lokalnego. Obecnie działka nie posiada potencjału dla funkcji przyrodniczych o charakterze zbliżonym do zieleni parkowej P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał rzeczywistego rozważenia zarzutów skargi. W uzasadnieniu wyroku zabrakło konkretnego ustosunkowania się do argumentacji skarżącej, w szczególności do podawanych przez Spółkę informacji o rzeczywistej relacji przestrzennej działki nr [...] z korytarzem regeneracji powietrza oraz jej walorach przyrodniczych w kontekście "wspomagającej funkcji regeneracyjnej wobec parku". Sąd pierwszej instancji, pominął ustalenia przyjęte w fachowej opinii i nie wyjaśnił, dlaczego daje wiarę opracowaniu fizjograficznemu dotyczącemu całego obszaru P. i zbiorczo omawiającemu zagadnienia środowiskowe w tej części miasta, a podważa opracowanie szczegółowe przygotowane przez specjalistę, dotyczące działki nr [...]. W sytuacji, kiedy plan miejscowy całkowicie pozbawia prawa zabudowy działkę budowlaną o znacznej wartości, należącą do przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, ogólnikowe powołanie się na zadania publiczne gminy i opracowanie ekofizjograficzne sporządzone dla "centralnej części miasta", nie może zostać uznane za wystarczającą argumentację, zwłaszcza jeżeli wnioski z tych twierdzeń są wprost sprzeczne z faktami, uwidocznionymi m.in. na ortofotomapie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1909/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. i A. C. na tę uchwałę. Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 325/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P.. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10. Z uwagi zatem na to, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko te zarzuty, które dotyczą naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, w szczególności nadużycia wobec niej władztwa planistycznego gminy. Poza zakresem kontroli są natomiast te kwestie, które podlegały wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innych podmiotów i odnoszą się do procedury planistycznej. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu sprawy. Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał wszechstronnej analizie stan faktyczny oraz stan prawny wniesionej do sądu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej niezabudowana działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem D7.2.ZP - tereny zieleni urządzonej. Sąd pierwszej instancji przeanalizował szczegółowo przyjęte w planie miejscowym ustalenia dotyczące tej działki w kontekście naruszenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej. Sąd pierwszej instancji poddał ocenie te aspekty sprawy, w odniesieniu do których skarżąca przytaczała zarzuty naruszenia jej praw, w szczególności prawa do korzystania z nieruchomości, w szczególności możliwości jej zabudowy. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do Opinii przyrodniczej dla działki nr ew. [...], to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Opinia ta nie była bowiem wystarczająca dla podważenia ustaleń przyjętych w planie miejscowym, sporządzonym w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne. Jak wynika z dokumentacji planistycznej oraz z przedłożonej Opinii przyrodniczej działka nr ew. [...] została włączona do Systemu Przyrodniczego Miasta (określonego obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.), a w strukturze funkcjonalno-przestrzennej przypisano ją do terenów zieleni. Zawarte w Opinii przyrodniczej twierdzenia, że potencjał biologiczny połączenia przyrodniczego działki z terenami parku się pomniejszył (k. 72 akt sądowych), a zagospodarowanie sąsiednich terenów w znacznym stopniu osłabiło funkcjonowanie korytarza ekologicznego łączącego w strukturze funkcjonalno-przestrzennej rejon lokalizacji działki z kompleksem zieleni parkowej nie są wystarczające do podważa prawidłowości ustaleń planu, które przewidują przeznaczenie tego terenu pod zieleń urządzoną. Z Opinii przyrodniczej nie wynika w szczególności, że działka należąca do skarżącej potencjału biologicznego w ogóle nie posiada i przeznaczenie jej pod tereny zieleni jest sprzeczne z celami planu miejscowego. Z opracowania ekofizjograficznego wynika, że działka ta leży na obszarze, który jest predestynowany pod tereny zieleni urządzonej (k. 48 - 49). Z tych względów plan miejscowy przeznaczył ten obszar pod zieleń urządzoną, zaś tereny sąsiadujące z działką od strony wschodu pod usługi sportu, a od strony południowej pod place miejskie, obsadzone szpalerami drzew. Pod usługi przeznaczono jedynie te sąsiadujące tereny, które już są zabudowane (w tym jedna działka należąca do skarżącej nr ew. [...]). Wywody skarżącej, opierające się na Opinii przyrodniczej, zmierzały do podważenia celowości przeznaczenia działki skarżącej pod tereny zieleni, podczas gdy kontrola sądu administracyjnego nad prawotwórczą działalności gminy nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym ustaleń, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skarżąca nie wskazuje natomiast w podstawach skargi kasacyjnej, jakie konkretnie przepisy dotyczące norm przyrodniczych, czy środowiskowych zostały naruszone przez zaskarżony plan miejscowy. Za taki przepis nie można uznać powołanego w podstawach kasacyjnych art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na organ gminy obowiązek określenia w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Należy także zwrócić uwagę, że przedłożenie na etapie postępowania przed sądem administracyjnym Opinii przyrodniczej nie może zmierzać do przedstawienia jedynie innych ocen ustaleń planu miejscowego opartych na Prognozie oddziaływania na środowisko oraz Opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonych zgodnie z przepisami prawa, przez uprawnione osoby, bez wcześniejszego podważenia prawidłowości tych dokumentów planistycznych. Przedłożona przez skarżącą Opinia przyrodnicza w istocie stanowi polemikę z wnioskami co do celowości rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. przyjętymi w Opracowaniu ekofizjograficznym. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał podstawy do przyjęcia, że organy gminy nie przekroczyły granic ingerencji w prawo własności, ani nie nadużyły władztwa planistycznego, określając przeznaczenie działki nr [...] znajdującej się w użytkowaniu wieczystym skarżącej jako terenu zieleni urządzonej (D7.2ZP) i wprowadzając zakaz zabudowy. Ochrona prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy nieruchomości skarżącej, co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa użytkowania wieczystego Spółki, to ograniczenie to znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9), przepisach o ochronie środowiska (art. 72 ust. 1 pkt 3), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń oraz przywracania środowiska do właściwego stanu, a także do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności poprzez urządzanie i kształtowanie terenów zieleni (art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Zgodnie z art. 72 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Z Opracowania ekofizjograficznego sporządzonego dla P. wynika, że nieruchomości znajdujące się w użytkowaniu wieczystym skarżącej leżą na obszarze, który jest predestynowany pod tereny zieleni urządzonej i dla tego obszaru wnioskowana jest adaptacja, modernizacja i ochrona zielni z zachowaniem min. 90% powierzchni biologicznie czynnej (k. 48 - 49). Jakkolwiek działka nr [...] nie leży na terenie tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza, to leży na obszarze o dużym i bardzo dużym potencjalnym wpływie na regenerację powierza (k. 46). Ponadto głównym zagrożeniem dla klimatu lokalnego i warunków wymiany powietrza są m.in. malejący udział powierzchni biologicznie czynnej wraz ze wzrostem udziału sztucznych powierzchni zabudowanych oraz duża pojemność cieplna zabudowy (k. 36). Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wprowadzone przez gminę ograniczenia dotyczące jednej z działek skarżącej pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego (por. wyrok NSA z 5 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 1456/04). Organ gminy jednoznacznie wskazały o ochronę jakich wartości chodzi i wykazały, w świetle materiałów planistycznych (m.in. prognozy oddziaływania na środowisko, opracowania ekofizjograficznego), że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżącej Spółki, w zakresie możliwości zabudowy należących do niej terenów. Przedłożona przez Spółkę Opinia przyrodnicza nie była wystarczająca do podważenia wniosków wynikających z dokumentacji planistycznej. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o automatycznym pierwszeństwie interesu publicznego przed interesem indywidualnym i o braku wyważenia tych wartości. Sukcesywne powiększanie parku i stopniowa eliminacja funkcji innej niż rekreacyjna i jej towarzysząca dotyczy w nie tylko terenów należących do skarżącej, ale także innych nieruchomości należących zarówno do osób prywatnych, jak i do gminy. Celem uchwalenia planu jest poszerzenie terenów parku poprzez dołączenie do niego terenów zieleni urządzonej. Nie podważa prawidłowości ustaleń zaskarżonego planu to, że obecnie działka nr [...] nie stanowi terenu zieleni urządzonej. Faktyczny sposób użytkowania terenu nie wpływa bowiem, w świetle dokumentacji planistycznej, na potrzebę jego przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej i docelową eliminację funkcji innej niż rekreacyjna i jej towarzysząca. Zachowanie możliwie dużych przestrzeni wolnych od zabudowy nie tylko samo w sobie pełni funkcje przyrodnicze, ale również minimalizuje negatywne oddziaływania na park. Należy zwrócić uwagę, że do stopniowej likwidacji przewidziano szereg obiektów znajdujących się na obszarze objętym planem, w szczególności zabudowania położone przy ul. B., ul. R., obiekty bazy M., czy obiekty stacji benzynowej przy A. Mając powyższe względy na uwadze nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i prawidłowo ocenił, że kwestionowane ustalenie planu miejscowego nie wkraczają w sferę uprawnień skarżącej w sposób niezgodny z przepisami prawa, w szczególności z art. 233 K.c. a także art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można także pominąć, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.