II OSK 797/15

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/14 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. Sp. z. o. o. z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2014 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia kwietnia 2014 r., stwierdził, że zaskarżane postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że N. Sp. z. o. o. z siedzibą we W. w dniu 27 lutego 2014 r. zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w G. o zmianę (przedłużenie do 31 grudnia 2016 r.) terminów wymienionych w pkt 4, 5, 12, 13, 15, 22 i 26 decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) o pozytywnym zaopiniowaniu programu dostosowania pomieszczeń i urządzeń [...] Szpitala we W. do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), na podstawie art. 61 a § 1 w zw. z art. 155 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że w świetle art. 207 ust. 1 w zw. z art. 22 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.), po 31 grudnia 2012 r. nie jest dopuszczalne opiniowanie zmian w programach dostosowania przewidzianych w tym przepisie. Organ dodał, że wnioskodawca miał możliwość zaktualizowania programu dostosowania i przedłożenia go organowi prowadzącemu rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą bez konieczności opiniowania go przez organ inspekcji sanitarnej w terminie do 31 grudnia 2012 r., na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 742 ze zm.). W zażaleniu na to postanowienie Spółka podniosła, że art. 207 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej nie zabrania dokonania zmian w programie oraz że posiada ustawowe prawo dostosowania pomieszczeń i urządzeń w terminie do 31 grudnia 2016 r. i do tej daty ma prawo składać i modyfikować program dostosowania. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] maja 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a, art. 144 i art. 155 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.) i art. 207 ustawy o działalności leczniczej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podtrzymał stanowisko organu I instancji, że nie ma obecnie możliwości prawnej wszczęcia postępowania w sprawie zmiany programu dostosowawczego w części dotyczącej zmiany terminu. Zaznaczył, że przeszkoda do wszczęcia postępowania była znana organowi już w chwili złożenia wniosku, zatem zasadne było wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. N. Sp. z. o. o. z siedzibą we W. w skardze na tę decyzję zarzucił Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie: a) art. 9 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez ich niezastosowanie i sporządzenie niepełnego uzasadnienia dla wydanego postanowienia i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia, b) art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że art. 207 ust. 2 ustawy nie ma w chwili obecnej mocy obowiązującej, a [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2012 r., podczas gdy przepis art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy pozostają w mocy, a Spółka ma prawo dostosowywania własnej działalności do wymogów przepisów do dnia 31 grudnia 2016 r..; c) art. 155 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2012 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, w konsekwencji czego zmiana takiej decyzji polegająca na zmianie części określonych w niej terminów nie jest możliwa z uwagi na brak tożsamości sprawy podczas gdy zachodzi tożsamość sprawy, bowiem zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i prawna postępowania. Za zmianą przemawia ponadto słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/14, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy bezzasadnie przyjęły, że nie jest dopuszczalne dokonanie zmian w decyzji zatwierdzającej program dostosowawczy, z takim jednak zastrzeżeniem, że wskazany przez podmiot wykonujący działalność leczniczą przedłużony, nowy termin pozwoli na dostosowanie pomieszczeń i urządzeń do wymagań określonych w art. 22 ust 1 ustawy o działalności leczniczej w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. W związku z powyższym, skoro skarżąca domagała się zmiany (przedłużenia) podanych w programie dostosowawczym, zatwierdzonych decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. niektórych terminów, to organy winny zbadać, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki z art. 155 k.p.a. i w przypadku ustaleń pozytywnych zmienić tę decyzję w części zatwierdzającej program dostosowawczy skarżącego Szpitala. W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że rozpatrując ponownie wniosek, organ winien mieć na uwadze, że zmiana terminów może dotyczyć wyłącznie tych terminów, które jeszcze nie upłynęły. Upływ terminu uniemożliwia bowiem jego prolongatę a w dacie składania wniosku przez skarżącego, terminy wskazane w punktach: 4, 5 oraz 22 już upłynęły. N. Sp. z. o. o. z siedzibą we W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, które są nielogiczne i niespójne i oparte na nieprawidłowym stwierdzeniu, że upływ dat dostosowania określonych w programie ogranicza prawo tego podmiotu do bycia niedostosowanym podczas gdy według zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej prawo to nie może być modyfikowane w aktach wykonawczych aż do dnia 31 grudnia 2016 r.; b) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej przez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że podczas ponownego rozpatrywania wniosku skarżącej organ winien mieć na uwadze, że zmiana terminów dostosowania się podmiotów prowadzących działalność leczniczą do wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, może dotyczyć wyłącznie tych terminów zawartych w programie dostosowania, które jeszcze nie upłynęły, tj. terminów samodzielnie wyznaczonych przez skarżącą i przypadających przed 31 grudnia 2016 r., podczas gdy zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, podmiot wykonujący działalność leczniczą w dniu wejścia w życie ustawy, niespełniający wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, ma obowiązek dostosowania pomieszczeń i urządzeń do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016 r. c) art. 207 ust 1 i ust. 2 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 61a §1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jeżeli podmiot leczniczy przedstawił do dnia 31 grudnia 2012 r. program dostosowawczy, w którym wskazał konkretny termin dostosowania się w określonym zakresie do wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, to po upływie tego określonego w programie terminu na dostosowanie się nie ma możliwości zmiany tego terminu na dostosowanie nawet wtedy, gdyby termin ten wyznaczono na dzień przypadający przed 31 grudnia 2016 r., czyli dzień, do którego zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 207 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej podmiot prowadzący działalność leczniczą może być niedostosowany (z uwagi na obowiązek dostosowywania własnej działalności do wymogów przewidzianych w art. 22 ust 1 ustawy o działalności leczniczej do dnia 31 grudnia 2016 r.) co skutkuje tym, że wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest wykładnią contra legem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła m. in., że Sąd prawidłowo przyjął, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdził, że możliwość zmiany terminu na dostosowanie podmiotu prowadzącego działalność leczniczą do wymagań wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika z tego, że zgodnie z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej obowiązkiem przedstawienia do dnia 31 grudnia 2012 r. został objęty wyłącznie program dostosowania podmiotu prowadzącego działalność leczniczą do przywołanych powyżej wymagań, natomiast samo wykonanie obowiązku dostosowania pomieszczeń i urządzeń określonych w tym programie może nastąpić do dnia 31 grudnia 2016 r. Wynika z tego, że jest dopuszczalne dokonywanie zmian w decyzji zatwierdzającej program dostosowawczy, o której mowa w art. 207 ust 2 ustawy o działalności leczniczej, jeśli tylko nowy termin na dostosowanie przypada do dnia 31 grudnia 2016 r. Według Spółki nie są natomiast prawidłowe zalecenia Sądu, z których wynika, że organy rozpatrując ponownie jej wniosek powinien mieć na uwadze, że zmiana terminów może dotyczyć wyłącznie tych terminów, które jeszcze nie upłynęły. Sąd uznał bowiem, że upływ terminu uniemożliwia jego prolongatę. Spółka podkreśliła, że w terminie złożyła program dostosowawczy i uzyskała właściwą opinię. Stwierdziła, że programy dostosowania stanowią jedynie techniczną, formalnoprawną stronę samego procesu dostosowania. Proces dostosowania musi zakończyć się do 31 grudnia 2016 r., zaś wywód Sądu nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści art. 207 § 1 ustawy, zgodnie z którym dostosowanie własnej działalności leczniczej może nastąpić aż do upływu dnia 31 grudnia 2016 r. Główny Inspektor Sanitarny nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia organu odwoławczego), podmiot wykonujący działalność leczniczą, niespełniający wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 ma obowiązek dostosowania pomieszczeń i urządzeń do tych wymagań do 31 grudnia 2016 r. Podstawą realizacji tego obowiązku jest według ust. 2 art. 207 przygotowany przez podmiot prowadzący działalność leczniczą program dostosowawczy, przedstawiony do zaopiniowania właściwemu organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej w terminie do 31 grudnia 2012 r. i wymagający zaopiniowania przez ten organ w formie decyzji administracyjnej. Należy dodać, że terminy wykonania określonych prac dostosowawczych określa w programie sam podmiot przedstawiający program do zaopiniowania. Podlegają one zatem zaopiniowaniu wraz z programem. Organ odmawiający wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji zawierającej pozytywną opinię programu stanął na stanowisku, że zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna po upływie terminu do przedstawienia programu dostosowawczego (31 grudnia 2012 r.). Sąd I instancji wypowiadając się w tej sprawie uznał, że po 31 grudnia 2012 r. zmiana terminów wykonania określonych działań w ramach dostosowania, o którym mowa w art. 207 ust. 1 ustawy jest dopuszczalna, co oznacza, że jest w tym zakresie dopuszczalna zmiana decyzji opiniującej. Zdaniem Sądu nie jest jednakże dopuszczalna zmiana tych terminów określonych w programie, które upłynęły przed złożeniem wniosku o zaopiniowanie ich zmiany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno stanowisko organu, jak i stanowisko Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności zmiany terminów wykonania działań dostosowawczych nie są prawidłowe. Przepis art. 207 ust. 1 wprowadza jedynie termin końcowy do wykonania obowiązku dostosowania pomieszczeń i urządzeń do nowych wymagań. Do końca tego terminu jest dopuszczalne prowadzenie prac adaptacyjnych, według harmonogramu czasowego, zaproponowanego przez podmiot prowadzący działalność leczniczą i zaopiniowanego przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jeżeli według art. 207 ust. 1 ustalenie terminu zakończenia prac dostosowawczych należy w istocie do podmiotu obowiązanego do ich wykonania, to tym samym podmiot ten ma również prawo do zmiany tego terminu, z zachowaniem terminu końcowego, wyznaczonego na 31 grudnia 2016r. Organ opiniujący ma natomiast obowiązek ocenić tę propozycję z uwzględnieniem przesłanek określających dopuszczalność zmiany decyzji ostatecznej, określonych w art. 155 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych prawnych czy innych, racjonalnych przesłanek które nakazywałyby związać podmiot prowadzący działalność leczniczą jego własną propozycją dotyczącą wykonania prac przystosowawczych w sytuacji, w której prawo wyznacza mu jedynie końcowy termin wykonania tych prac. Za potrzebą przesunięcia planowanego terminu zakończenia prac przemawiają natomiast ważne powody, nieznane i nieprzewidziane w chwili planowania tego terminu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, który dopuszcza, co prawda przesunięcie planowanych i zaopiniowanych decyzją organu terminów wykonania prac dostosowawczych, ale ogranicza tę możliwość do terminów, które jeszcze nie wyekspirowały. Sąd nie uzasadnił tego stanowiska, nie przedstawił argumentów, które by przemawiały za postawieniem takiego warunku. Nie znając drogi rozumowania Sądu I instancji prowadzącej do takiej konkluzji można jedynie ogólnie zauważyć, że termin, o którym mowa w tej sprawie ma jedynie charakter porządkowy, techniczny. Nie jest z pewnością terminem prawnym, a więc terminem, z którym wiążą się określone skutki prawne. Skoro jest to termin, który zakreśla ramy czasowe wykonania określonych czynności faktycznych - budowlanych albo technicznych, to niewykonanie czynności w tym terminie nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia dopuszczalności ich dokończenia w terminie późniejszym, w tym przypadku nieprzekraczającym jednak 31 grudnia 2016 r. Z tych powodów wytyczne Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku nie są w tym zakresie prawidłowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zbędnie powiązano zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej z przepisami art. 153 i 141 § 4 p.p.s.a. W sprawie chodzi bowiem w istocie o naruszenie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej. Tych naruszeń nie można kwestionować w drodze zarzutów dotyczących art. 153 i 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ wnoszącemu skargę kasacyjną nie chodzi o brak wytycznych czy brak wymaganych elementów uzasadnienia wyroku lecz o treść uzasadnienia i treść zawartych w nim wytycznych, o których nowa w art. 153 p.p.s.a. Należy dodać, że nie można przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1301/14, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzeczenia). Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, w tym wytyczne co do dalszego postępowania. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Konkludując - Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaskarżony wyrok Sądu I instancji za zgodny z prawem, chociaż nie podzielił wszystkich argumentów podanych w jego uzasadnieniu. Oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. jest dopuszczalne nie tylko w przypadku, gdy skarga taka nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wtedy, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998 r., sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). W piśmiennictwie podnosi się, że taki stan rzeczy zachodzi wówczas, kiedy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Wolters Kluwer 2006, s. 434-435). Uwzględnienie skargi kasacyjnej wyłącznie z tej przyczyny, że uzasadnienie prawidłowego co do istoty orzeczenia było błędne, pozostawałoby w sprzeczności z zasadą ekonomii procesowej, a rola sądu pierwszej instancji sprowadzałaby się wówczas wyłącznie do poprawienia błędnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.