I SA/Wa 1215/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret". W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie przepisu art. 1, przeszedł na własność Gminy W. Objęcie w posiadanie przez gminę W. niniejszego gruntu nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. wraz z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Następnie grunt ten, na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Organ I instancji ustalił, że wniosek byłego właściciela J. P. o przyznanie prawa własności czasowej skierowany do Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] października 1948 r. został złożony w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu. Jednocześnie z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 1948 r. nr [...] wynika, że nieruchomość hip. [...] zawierała powierzchnię [...] m2 i stanowiła własność J. P. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] maja 1967 r. odmówiło wnioskodawcy przyznania użytkowania wieczystego do [...] m2 pochodzących z hip. [...], objętych decyzją lokalizacyjną z dnia [...] października 1966 r. nr [...] pod budowę zespołu 3 garaży. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] skomunalizował na rzecz Dzielnicy Gminy [...] działkę nr [...]. Następnie Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] orzekł o przyznaniu na rzecz K. P., H. T. i Z. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z hip. [...] i stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...]. Decyzja ta uzyskała walor prawomocności. Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] odmówił spadkobiercom dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 z hip. [...] stanowiącego działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] cz. z obrębu [...]. Od tej decyzji nie wniesiono odwołania, jednakże na skutek złożonego przez K. K., H. T. i Z. P. wniosku o stwierdzenie jej nieważności, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w rozstrzygnięcia. Po czym Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1967 r., a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1974 r. odmawiającej J. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości o powierzchni [...] m2, w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, tj. działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] cz. z obrębu [...]. Zarówno Minister Infrastruktury, jak i Wojewoda [...] orzekli o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż były one skierowane do osoby zmarłej (J. P.). W związku z powyższymi rozstrzygnięciami, do rozpoznania pozostał wniosek J. P. z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej [...], na rzecz następców prawnych dawnego właściciela: K. P., H. T. i Z.P. (każdemu po 1/3 części) oraz ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu w wysokości [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. w W. złożyła odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku rozpoznania skargi od powyższej decyzji Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1772/10 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w ramach postępowania odwoławczego dyspozycję art. 138 § 2 kpa, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie wymagał uzupełnienia w znacznej części. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda, powołując się na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu uznał, że w rozpatrywanej sprawie w części dotyczącej działek ewidencyjnych pozostających we władaniu W., reprezentującej prawa Skarbu Państwa, nie zachodzi potrzeba analizy spełnienia przesłanek materialnych wymienionych w powołanym art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż w omawianym zakresie istnieje podstawa do stwierdzenia, że organ I instancji nie miał legitymacji do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, z uwagi na treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), art. 19 i 20 kpa w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 2a pkt 1 i 2 w/w ustawy oraz art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W ocenie Wojewody, dyrektor W., w ramach przysługujących mu w świetle art. 14 ust. 2a pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uprawnień starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, przy gospodarowaniu powierzonymi Agencji nieruchomościami Skarbu Państwa, posiada kompetencje do prowadzenia postępowań administracyjnych i orzekania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 dekretu. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. P. oraz W. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/11 uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt 1772/10, przez co naruszył przepisy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jednoznacznie wyraził bowiem pogląd, że odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego nie daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jeżeli zatem organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, to obowiązany jest orzec co do istoty sprawy. Wobec powyższego Sąd ten nakazał organowi II instancji, nie kwestionując i nie mając żadnych wątpliwości co do jego właściwości w rozpatrywanej sprawie, "rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z ogólnym zasadami postępowania odwoławczego i dokonać oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu". Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu – na podstawie art. 7 dekretu – jest dopuszczalna wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. W ocenie organu wojewódzkiego przedmiotowy grunt nie jest objęty obecnie żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wydane zostało dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] października 2006 r., zgodnie z którym przeznaczony jest on pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i został oznaczony na planie symbolem M1-20. Ponadto, pomimo iż dla terenu przy ul. [...] w W. nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, to odnośnie przedmiotowej nieruchomości podjęte zostały dwie uchwały Rady W.: z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] w rejonie ul. [...] w W. oraz z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] o wprowadzeniu zmiany do w/w uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż potraktowanie przez organ I instancji ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako podstawy do uznania, iż korzystanie z przedmiotowego terenu daje się pogodzić z przeznaczeniem gruntu, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, jest nieprawidłowe i narusza w sposób istotny literalne brzmienie w/w przepisu. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego. Jak wynika z treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w studium nie ustala się przeznaczenia terenu, lecz określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Takie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w/w ustawy). Tożsame z przedstawionym stanowiskiem Wojewoda uznał podejście do oceny przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu w kontekście samego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Wojewoda stwierdził, że Prezydent W. naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższy wniosek Wojewoda wyprowadził również z faktu, iż w aktach administracyjnych brak jest części graficznej i tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie terenu nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto, w ocenie Wojewody, zastosowanie art. 138 § 2 kpa potwierdza również ewentualna konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię rzeczoznawcy majątkowego w zakresie określenia wartości boksów garażowych wybudowanych po wejściu w życie dekretu na części nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...] m² (działka nr [...]),[...] m² (działka nr [...]) oraz [...] m² (działka nr [...]). Powyższe organ uzasadnił dyspozycją art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na niej budynków i innych urządzeń. Skargę na decyzję z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. P., reprezentowany przez adw. A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wskazano, że art. 153 p.p.s.a. wiąże nie tylko sąd, ale organy orzekające w sprawie. Tym samym odmienna ocena materiału dowodowego w sprawie, niż uczynił to Sąd, stanowi nieuzasadnioną polemikę z wyrokiem sądu. Organ administracji powinien bowiem rozpoznać sprawę kierując się oceną prawną zawartą w wydanych wyrokach w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wyznaczającego kryteria, których spełnienie nakłada na organ rozpatrujący wniosek obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Wojewoda stwierdził, że Prezydent prawidłowo ustalił, że wniosek złożony przez J. P. w dniu [...] października 1948 r. został złożony w terminie, który upływał w dniu 16 lutego 1949 r. z uwagi na objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. W odniesieniu do drugiej z przesłanek Wojewoda podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast wydane zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] października 2006 r., zgodnie z którym grunt przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i został oznaczony symbolem M1-20. Tym samym Prezydent W. prawidłowo uznał, że ww. studium decyduje o możliwości pogodzenia korzystania z gruntów przez następców prawnych byłych właścicieli. Przeznaczenie nieruchomości dekretowej pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej nie wyklucza możliwości efektywnego wykonywania przez osoby fizyczne prawa użytkowania wieczystego. W odniesieniu do budynków (3 garaży) znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości Wojewoda uznał, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste winno nastąpić wraz z przeniesieniem własności tych budynków, albowiem nie spełniają przesłanki art. 5 dekretu w zw. z treścią art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W celu oszacowania wartości tych nieruchomości sporządzono trzy operaty szacunkowe w dniu [...] grudnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym zdaniem Wojewody aktualizacja tych operatów winna nastąpić po dniu wydania przedmiotowej decyzji na zlecenie Skarbu Państwa. Kwestia badania ich prawidłowości i aktualności nie leży bowiem w kompetencji Wojewody w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że podstawą wydania decyzji jest przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2014 r. złożył S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy będą mogli korzystać z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym z planu zabudowy; art. 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez nierozpoznanie merytorycznie odwołania skarżącej, niepowiadomieniu S. o zakończeniu postępowania i możliwości przedstawienia uwag, a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszechstronnie całego zebranego materiału dowodowego i niedostrzeżenie różnicy pomiędzy planem zagospodarowania a studium uwarunkowań przestrzennych. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie materialnoprawnej Wojewoda uznał, że plan zabudowy o jakim mowa w art. 7 ust. 2 dekretu jest tożsamy ze studium uwarunkowań przestrzennych a nie z planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego jego zarzuty zawarte w skardze z dnia 14 kwietnia 2010 r. są w pełni aktualne i powinny być uwzględnione w toku rozpoznawania sprawy przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zatem zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kierując się tą regułą Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej – K.P. zmarłej w dniu [...] maja 2013 r. (por. nadesłany do akt sądowych odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Rejonowego dla [...] w W., II Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt [...]). W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Powyższe oznacza, że K.P. zmarła w dniu [...] maja 2013 r., nie mogła być stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...]. Nie ma przy tym znaczenia czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że strona zmarła, czy takiej wiedzy nie miał. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanych wyżej przyczyn, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.