I SA/Kr 1601/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1601/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 stycznia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r., sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 4 sierpnia 2014 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji, - s k a r g ę o d d a l a - Sygn. akt I SA/Kr 1601/14. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 29 maja 2014 r., nr [...] Starosta O. nałożył na C. sp. z o.o. z/s w G., podmiot prowadzący Prywatne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w O., obowiązek zwrotu części dotacji podmiotowej za rok 2013 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 19.000,03 zł. Rozstrzygnięcie zapadło wobec ustalenia, że w okresie od stycznia do sierpnia 2013r. organ prowadzący szkołę otrzymał dotację w wysokości 111.170,65 zł i w rozliczeniu wykorzystania dotacji w roku 2013 rozliczył w/w wydatki, jednak w rozliczeniu tym organ dotujący zakwestionował wydatki na obsługę administracyjno-prawną umieszczone w pkt 9 rozliczenia pt. "Pozostałe wydatki nie stanowiące wydatków inwestycyjnych przeznaczone na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki", w tym profilaktyki społecznej w kwocie 19.000,03 zł. W toku prowadzonego postępowania ustalono, ze C. sp. z o.o. w dniu 2 stycznia 2012 r. zawarła umowę z A. Sp. z o.o. z/s w Ł. , która funkcjonowała wówczas na zasadzie biura prawno-administracyjnego. Umowa opiewała na pomoc prawną w zakresie kadr, płac oraz rozliczenia dotacji. Ostatecznie Starosta O. i uznał w/w wydatek na obsługę administracyjno-prawną za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, bo nie mieścił się w kategorii zadań dotowanej szkoły z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła C. sp. z o.o. zarzucając, iż decyzja narusza szereg zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), oraz błędną interpretację i naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W ocenie spółki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych oraz z ustawą o finansach publicznych w pozycji 4300 wyszczególniono przez ustawodawcę "Zakup usług pozostałych", który to zakup był i jest nadal w pełni akceptowany i przyjęty do podstawy naliczenia wysokości należnej dotacji podmiotowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 sierpnia 2014r. nr [...], na podstawie art. 90 ust. 3 i ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. l pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt l ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, iż organ prowadzący Prywatne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w O. w roku 2013 korzystał z dofinansowania realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej, przeznaczonego na pokrycie wydatków bieżących szkoły na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten przewiduje, iż dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Z kolei art. 90 ust. 3d przewiduje, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tymczasem przedmiotem umowy zlecenia zawartej w dniu 2 stycznia 2012 r. między firmą C. sp. z o.o. a firmą A. sp. z o.o. była pomoc w zakresie kadr, płac i rozliczenia dotacji, co tym samym nie mieści się w kategorii zadań dotowanej szkoły. Ustawodawca formułując treść przepisów art. 90 ust. 3 i ust. 3d zawęził znacznie zakres przedmiotowy pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie "kształcenia, wychowania i opieki". Ustawodawca nie wyjaśnia tych pojęć w osobnym słowniczku, a więc odsyła do ich rozumienia pozaprawnego. W/g Słownika Języka Polskiego PWN, t. I: A-K, s. 1007 pod pojęciem "kształcić" rozumie się "przekazywać komuś pewien zasób wiedzy, umiejętności, wiadomości w jakiejś dziedzinie; uczyć kogoś, posyłać do szkół na naukę", - ewentualnie "rozwijać coś (zwykle cechy charakteru, przymioty itp.), doskonalić, urabiać". Z kolei pojęcie "wychowywać" według tego samego Słownika, t. 3, s. 730 oznacza m.in. "wykształcić kogoś w określonym kierunku, nauczyć zawodu, fachu" lub "wychować kogoś w czymś np. w miłości do ojczyzny, wpoić, zaszczepić w kogoś coś". Z kolei pod pojęciem opieki Słownik, t. 2 s. 505 rozumie się "sprawować opiekę nad kimś, nad czymś, troszczyć się, dbać o kogoś, o coś, zajmować się kimś, czymś". W świetle tego pod pojęciem "kształcenia, wychowania i opieki" nie mieści się obsługa administracyjno-prawna organu prowadzącego szkołę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła C. sp. z o.o. podnosząc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: - zasady legalizmu - art. 6 kpa, poprzez daleko idące wykroczenie poza swoje kompetencje i pominięcie istoty intencji ustawodawcy towarzyszących wprowadzaniu i funkcjonowaniu przepisów obowiązującego prawa w zakresie przyznania dotacji podmiotowych służących prawidłowemu funkcjonowaniu kształcenia ustawicznego, - zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa, poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia całkowicie niezgodnego z istniejącym stanem faktycznym i podważającego jego istotę i - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 kpa poprzez nie odniesienie się do treści złożonego odwołania i pominięciu kluczowych i istotnych jego fragmentów w procesie podejmowanej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia interesu skarżącego, Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 124 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez wyłączenie z katalogu wydatków bieżących zakupu usług zewnętrznych oraz - art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia prowadzącego do istotnego ograniczenia działalności niezbędnej i wykonywanej wyłącznie na rzecz kształcenia, wychowania i opieki. W uzasadnieniu skargi podano, iż zgodnie z art. 90 ustawy o systemie oświaty udzielana przez Starostę dotacja jest w jednoznaczny sposób zapisana i zdefiniowana jako dotacja podmiotowa W tej sytuacji, jedynym obowiązującym kryterium przyznania dotacji jest spełnienie przez organ prowadzący szkołę warunków opisanych w ustawie, zapisanie się ucznia do szkoły oraz wypełnienie przez niego powstałego obowiązku 50% frekwencji na zajęciach edukacyjnych. Jakiekolwiek próby innego definiowania podmiotowego charakteru omawianej dotacji nie znajdują potwierdzenia w żadnym obowiązującym akcie prawnym. Nadto w pozycji 4300 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 2.03.2010r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych oraz zgodnie z ustawą o finansach publicznych tj. Dział 801 - Oświata wychowanie, rozdział 80120 - Licea ogólnokształcące, występuje zakup usług pozostałych i w ocenie skarżącej jest on wydatkiem bieżącym na mocy art. 124 ustawy o finansach publicznych. Umowa z A. sp. z o.o. dotyczy świadczenia usług na rzecz konkretnej szkoły, a nie organu prowadzącego. Organ prowadzący ma obowiązek zapewnić obsługę administracyjną, lecz nie ma obowiązku osobistego wykonywania takiej obsługi. SKO nie uwzględniło też zmiany w prawie oświatowym w zakresie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty obowiązującej od 1 stycznia 2014r., która wskazuje, że dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, co w ocenie skarżącej oznacza uściślenie wykładni przepisów obowiązujących w 2013r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie jest obarczona naruszeniami prawa mogącymi skutkować jej uchyleniem. Jak wynika z akt poddanej sądowej kontroli sprawy, organy administracji zakwestionowały wydatki strony skarżącej na obsługę administracyjno-prawną specyfikowane w punkcie 9 rozliczenia "Pozostałe wydatki nie stanowiące wydatków inwestycyjnych przeznaczone na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej". Skarżąca spółka na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie podważyła ani faktu poniesienia tych wydatków, ani celu wydatkowania owych środków. Już z powyższej perspektywy nie sposób postawić skutecznie zarzutów o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny wskazuje bowiem na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek zwroty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. (19 000,03 zł). W ocenie sądu materiał ten daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wobec powyższego zarzuty ukierunkowane na wykazanie naruszenia zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz budowy zaufania do organów państwa należy odrzucić. Zasadniczy problem prawny dotyczył potraktowania wydatków na obsługę administracyjno-prawną wykonywaną przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zlecenia na rzecz organu prowadzącego szkołę jako wydatków nie spełniających kryteriów, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy z 7.09. 1991r. o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Skarżąca działa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc podmiotu, który prowadzi działalność gospodarczą przede wszystkim w interesie wspólników (udziałowców). Powyższe wynika z istoty spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (A. Kidyba wskazuje wyraźnie, że jeżeli spółka powstaje w celu gospodarczym, jej podstawowym zadaniem jest osiągnięcie zysków - por. A. Kidyba, komentarz do art. 191, Komentarz aktualizowany do art. 1-300 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych-wersja elektroniczna w LEX 138835). Celu tego nie niweczy ewentualne przekazywanie zysku na inwestycje w spółce, bowiem ostatecznym celem jest albo zysk wypłacany w formie dywidendy, albo przyrost majątku spółki i tym samym wzrost wartości posiadanych przez wspólników udziałów. Jednakże przedmiot działalności gospodarczej takiej spółki tj. działalność edukacyjna, oświatowa ze względu na doniosłość społeczną korzysta z dobrodziejstwa wspomagania funduszami publicznymi w trybie ww. art. 90 ust. 3d u.s.o. co powoduje, że tego typu podmioty korzystają z ułatwień (ze względu na częściowe zapewnienie źródeł finansowania) w porównaniu do innych przedsiębiorców działających w innych dziedzinach gospodarki. Kumulacja i wzajemne przenikanie się elementów komercyjnych (działanie w celu osiągnięcia zysku dla podmiotów prywatnych) i publicznych (działalność edukacyjna) powoduje, że organy kontrolujące rozliczanie dotacji oświatowych mogą, a nawet powinny sprawdzać na ile wykorzystywane środki pochodzące z dotacji, służą w rzeczywistości zwiększaniu lub zabezpieczaniu źródła zysków wspólników, a na ile są związane z działalnością stricte oświatową. W poddanej kontroli sprawie, organy słusznie uznały, że przedmiotowe wydatki nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska skarżącej, że przedmiotowe dotacje mają jedynie charakter dotacji podmiotowej. Jak wynika z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Prowadzenie spraw kadrowo – osobowych mieści się w pojęciu obsługi administracyjnej oraz organizacyjnej szkoły. Oznacza to tym samym, że prowadzenie spraw kadrowo–osobowych stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można takiego wydatku zaliczyć, jako realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Tymczasem przedmiotowa dotacja dotyczy jedynie finansowania takich zadań. Wydatki zatem na prowadzenie spraw kadrowo–osobowych, chociażby nawet ponoszone na rzecz firmy zewnętrznej świadczącej usługi na rzecz konkretnej szkoły, stanowiłyby w istocie dotowanie organu prowadzącego szkołę, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji. Celem dotacji, nie jest bowiem dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego szkołę, lecz dofinansowywanie zadań szkoły w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Również wydatki na porady i opinie prawne, związane są z zapewnieniem prawidłowej obsługi administracyjnej i organizacyjnej szkoły i jako takie nie są związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz związane są z działalnością organu prowadzącego szkołę. Nie mieszczą się one wobec powyższego również w zakresie przyznanej dotacji. Zbieżny pogląd co do kwalifikacji wydatków na funkcjonowanie przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie usług edukacyjnych prezentują sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 października 2011 r. sygn. akt: I SA/Ke 369/11 oraz WSA w Krakowie z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt: I SA/Kr 1304/12). Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, a zakwestionowane wydatki nie realizują tych celów. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego kształtujących instytucję dotacji oświatowej wyklucza możliwość jej rozszerzenia na inne stany faktyczne (czego próbę podejmuje skarżąca) w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o systemie oświaty, czy ustawę o finansach publicznych. Wobec prawidłowo zakwestionowanego charakteru wydatków, jako sprzecznych z celami udzielonych dotacji podstawą do orzeczenia jej zwrotu stanowił art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.08.2007r. o finansach publicznych., zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym, stosownie do art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Zaskarżone rozstrzygnięcia znajdują więc umocowanie we wskazanych przez organy podstawach prawnych. W świetle przedstawionych wywodów nieuprawnione są zatem zarzuty w przedmiocie obrazy przepisów prawa materialnego, a to art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty, a także art. 124 ustawy o finansach publicznych. Ten ostatni przepis specyfikuje wprawdzie katalog wydatków z budżetu państwa, w żaden jednak sposób nie wyłącza zasad i reguł rządzących trybem i przesłankami udzielania dotacji na cele oświatowe określonych w ustawie o systemie oświaty. Mając powyższe na uwadze skargę zgodnie z art. 151 ustawy o p.p.s.a. należało oddalić.