II GSK 771/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2491/14 w sprawie ze skargi I.T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2491/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne - uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 2 kwietnia 2014 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie (dalej: Zakład) wpłynął wniosek I.T. (dalej: skarżąca) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w związku z prowadzoną pozarolniczą działalnością gospodarczą za okres 2011-2012 r. Decyzją Nr [...] z dnia [..] maja 2014 r. Zakład odmówił skarżącej umorzenia zobowiązań za okres 02/2011-08/2012. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem ZUS w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodzą okoliczności związane z całkowitą nieściągalnością zobowiązań określonych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), które w sposób wyczerpujący określone zostały przez ustawodawcę. Ponadto wobec wnioskodawczyni nie zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne mające na celu przymusowe dochodzenie zadłużenia, a dopóki postępowanie to nie zostało wdrożone i zakończone nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że o przesłance bezskutecznej egzekucji można mówić wyłącznie wtedy, jeżeli nie ma wątpliwości, że nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku zobowiązanego. W przypadku wnioskodawczyni nie stwierdzono braku majątku, bowiem otrzymuje ona comiesięczne świadczenie - rentę rodzinną w kwocie 1 894,38 zł netto wypłacaną przez Wojskowe Biuro Emerytalne w Warszawie, do którego Dyrektor jako organ egzekucyjny może wdrożyć skuteczne postępowanie egzekucyjne. Z renty rodzinnej zajęciu egzekucyjnemu podlega kwota 828,93 zł przekazywana na rzecz organu egzekucyjnego innego niż Dyrektor II Oddziału ZUS w W.. Ponadto wnioskodawczym jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w W. - nr KW [..], na której Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma ustawowe prawo dokonania zabezpieczenia, tj. wpisu w dziale IV Księgi Wieczystej z tytułu zobowiązań wobec Zakładu wynikających z nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak jest również podstaw do umorzenia należności na mocy art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365 ze zm. dalej: rozporządzenie MGPiPS). Organ odwoławczy uznał, że strona nie dowiodła, iż opłacenie należności pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazał, że I.T. w chwili obecnej posiada dochód z tytułu renty rodzinnej w wysokości 1 894,38 zł netto miesięcznie i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką [...[], która uzyskuje dochód z tytuły umowy zlecenia. Ponadto z oświadczenia złożonego w dniu 22 kwietnia 2014 r. wynika, że stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą około 1 220,00 zł miesięcznie, a koszty związane z leczeniem 300,00 zł miesięcznie. Zgodnie z informacją o wysokości czynszu, od dnia 1 kwietnia 2014 r. opłaty za media i eksploatację mieszkania wynoszą 738,00 zł oraz koszty remontów i koszty rezerwowe wynoszą 167,00 zł. Organ II instancji uwzględniając dokumenty dołączone do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, iż ponownie dokonana analiza materiału dowodowego nie potwierdziła, aby zobowiązana znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Stwierdził również, że opłacenie studiów podyplomowych córki w kwocie 5 430,00 zł świadczy o tym, że strona posiada środki finansowe. Ponadto ZUS uznał, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS, gdyż obecna sytuacja materialna strony nie została spowodowana okolicznościami o wymiarze klęski żywiołowej, czy też innego zdarzenia nadzwyczajnego. Ponadto organ podniósł, że treść powołanego przepisu odnosi się do działalności gospodarczej aktualnie prowadzonej przez osobę ubezpieczoną, podczas gdy wnioskująca nie prowadzi już takiej działalności, co oznacza brak możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o omawiany przepis. Następnie organ wskazał, że strona jest pod stała opieką Poradni Profilaktyczno - Leczniczej w [..]. W okresie od 22 czerwca 2010 r. do 2 lipca 2010 r. była hospitalizowana w Wojewódzkim Szpitalu Zakaźnym, natomiast w okresie od 23 stycznia 2011 r. do 25 lutego 2011 r. przebywała w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych [..]. Według Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 30 sierpnia 2013 r. I.T. jest trwale całkowicie niezdolna do pracy od 1 maja 1979 r. Z tego tytułu została przyznana na stałe renta. Wobec powyższego w ocenie ZUS stan zdrowia nie ma wpływu na podjęcie pozytywnej decyzji, bowiem strona ma wypłacaną rentę rodzinną, wobec czego ma zapewnione stałe źródło dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.T. wskazała, że zaległość powstała bez jej winy, gdyż w tym okresie jej stan zdrowia nie tylko uniemożliwiał prowadzenie działalności gospodarczej, ale także spowodował, że nie była w stanie zawiesić lub wyrejestrować tej działalności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wymienionym na wstępie wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w przedmiotowej sprawie nosi znamiona niedostatecznego rozważenia stanu faktycznego. Sąd I instancji przede wszystkim podkreślił, że organy obu instancji pominęły całkowicie okoliczność podnoszoną przez wnioskodawczynię, że zadłużenie powstało bez jej winy, gdyż z uwagi na stan zdrowia nie mogła zawiesić czy też wyrejestrować działalności gospodarczej. Ponadto w ocenie Sądu schorzenie, na które cierpi strona, może powodować całkowitą niemożność zajęcia się swoimi sprawami i zatroszczenia się o nie w sposób racjonalny. Sam fakt, iż od lutego 2011 r. do sierpnia 2012 r. skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej jest poświadczony także przez zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, z których wynika, że dochód w tym okresie obejmował tylko rentę. Ponadto zdaniem WSA niesłuszne jest, aby strona zmuszona była ponosić skutki swojego stanu zdrowia i niezawinionej niemożliwości prowadzenia swoich spraw w sposób właściwy. Wobec tego niewłaściwe jest powoływanie się na fakt, iż strona ma majątek, z którego zaległość może być wyegzekwowana. Sąd I instancji podkreślił również, że świadczenie rentowe w wyższej wysokości strona otrzymuje dopiero od czerwca 2013 r. przy czym poprzednio renta wynosiła około 700 zł. Ponadto strona posiada zadłużenie z tytułu czynszu i jest prowadzona wobec niej egzekucja komornicza, a kwota zaległości wobec ZUS wynosi ok. 6000 zł. i z uwagi na stan majątkowy jest bardzo wysoka. Wobec powyższego w ocenie Sądu instytucja umorzenia winna znaleźć zastosowanie w takich przypadkach jak analizowany, gdy osoba ubezpieczona z uwagi na swój stan zdrowia (m.in. schorzenia psychiczne) dopuszcza się zaniedbań w starannym i racjonalnym prowadzeniu swoich spraw. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieuzasadnione przypisanie organowi naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., polegające na niedostatecznym rozważeniu stanu faktycznego, podczas gdy postępowanie administracyjne z wniosku o umorzenie należności nie było dotknięte wadą i przeprowadzone było przez organ w sposób wszechstronny, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w tym również stanu jej zdrowia; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 przepisów prawa materialnego tj. § 3 § 1 rozporządzenia MGPiPS wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanką umorzenia należności może być niezawinione, z uwagi na stan zdrowia, niezawieszenie lub niewyrejestrowanie działalności gospodarczej i wynikające z tych okoliczności zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła I.T. Następie pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej ZUS z uwagi na jej bezzasadność i bezprzedmiotowość, a pismem z dnia [..] grudnia 2015 r. dołączyła dodatkowe dokumenty do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji mimo częsciowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna została oparta na obydwóch podstawach tj. naruszeniu prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieuzasadnione przypisanie organowi naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. (polegające na niedostatecznym rozważeniu stanu faktycznego, podczas gdy postępowanie administracyjne z wniosku o umorzenie należności nie było dotknięte wadą i przeprowadzone było przez organ w sposób wszechstronny, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w tym również stanu jej zdrowia) oraz przepisów prawa materialnego tj. § 3 § 1 rozporządzenia MGPiPS wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. (poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanką umorzenia należności może być niezawinione, z uwagi na stan zdrowia, niezawieszenie lub niewyrejestrowanie działalności gospodarczej i wynikające z tych okoliczności zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem uznał, że organy obu instancji pominęły całkowicie okoliczność podnoszoną przez wnioskodawczynię, że zadłużenie powstało bez jej winy, gdyż z uwagi na stan zdrowia nie mogła zawiesić czy też wyrejestrować działalności gospodarczej. WSA ponadto przyjął, że całkowicie sprzecznym z elementarnym poczuciem sprawiedliwości i solidaryzmu społecznego jest, aby strona zmuszona była ponosić skutki swojego stanu zdrowia i niezawinionej niemożliwości prowadzenia swoich spraw w sposób właściwy. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zarzucił, że podnoszone przez Sąd I instancji okoliczności powstania zaległości w płaceniu składek nie mieszczą się w przesłankach art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzeniem MGPiPS, bowiem przy badaniu przesłanek z powyższych przepisów istotna jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie mogła stanowić przesłanki do umorzenia należności wobec ZUS okoliczność, iż skarżąca zawiniła czy też nie zawiniła w ich opłacaniu. Sąd I instancji stwierdzając, że okoliczność niezawinionego powstania zaległości w płaceniu składek mieści się w przesłankach z art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 rozporządzenia MGPiPS dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Treść ww. przepisów nie uprawnia do takiej interpretacji, bowiem zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepis powyższy niewątpliwie wymaga spełnienia zasadniczej przesłanki, jaką jest wykazanie niemożności opłacenia należności z tytułu składek ze względu na stan majątkowy i rodzinny, gdyż spłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Zatem jeszcze raz podkreślenia wymaga, że przy badaniu przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia MGPiPS, przedmiotem tego postępowania nie jest kwestia ustalenia, z jakich przyczyn skarżąca składek nie opłacała. Przy badaniu przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne istotna jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane, jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2051/13). Sąd I instancji stwierdził, że sytuacja majątkowa skarżącej jest bardzo zła bowiem świadczenie rentowe w wyższej wysokości otrzymuje dopiero od czerwca 2013 r., a poprzednia renta wynosiła około 700 zł. Na skarżącej ciąży ogromne zadłużenie - zwłaszcza z tytułu czynszu. Prowadzona jest wobec strony egzekucja komornicza. Biorąc pod uwagę fakt, ż kwota zaległości ZUS na dzień złożenia wniosku wyniosła około 6000 zł, to przy tak niskich dochodach i sytuacji skarżącej kwota zaległości ZUS jest bardzo wysoka. Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, że WSA słusznie uznał, że organ przy ocenie zasadności umorzenia składek w niedostateczny rozważył sytuację majątkową strony. Skoro wobec skarżącej prowadzona jest egzekucja komornicza oraz posiada ona zadłużenie z tytułu czynszu przy poprzednio przyznanych dochodach z renty równych około 700 zł, a podwyższonych dopiero od czerwca 2013 r. to przyjęcie przez organy, że spłata zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym skarżącej budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Niewątpliwie przy ocenie, czy skarżąca jest w stanie opłacić należności bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny należy mieć na uwadze konieczność istnienia pewnego minimum materialnego, które da skarżącej możliwość samodzielnego i godnego funkcjonowania, przy uwzględnieniu jej sytuacji zdrowotnej. Zatem trafnie Sąd I instancji zarzucił ZUS brak wszechstronnego rozważenia przedłożonego przez stronę materiału dowodowego pod kątem kryteriów umorzenia składek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że organ jest zawsze z mocy art. 7 k.p.a. zobowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zaś art. 77 § 1 k.p.a. zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1895/06). Zwłaszcza w sprawach, w których decyzje są wydawane w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności wskazujące na ciężkie skutki materialne spłaty zadłużenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie składek, konieczna jest ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem jego dochodu i wydatków i ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Do niezbędnych potrzeb zobowiązanego należy zaliczyć również te, które wynikają z problemów zdrowotnych (wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 227/16). Wobec tego organ powinien rozważyć, czy sytuacja skarżącej wyczerpuje sytuację opisaną w § 3 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, tzn. czy opłacenie składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w kontekście przedstawionych przez skarżącą informacji o jej sytuacji finansowej. Istotne znaczenie w tej kwestii ma fakt pobierania przez skarżącą niskiej renty przy prowadzonej egzekucji komorniczej oraz zadłużeniu z tytułu czynszu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona przez ZUS w sposób niedostateczny. Organ nie przeanalizował bowiem wystarczająco dokładnie sytuacji skarżącej pod kątem przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. PM