II OSK 1410/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. oraz S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2255/12 w sprawie ze skargi B. W., T. W., L. S., K. W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/12 po rozpoznaniu skargi B. W., T. W., L. S. i K. W. uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania B. W., T. W., L. S. i K. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] nakazującą B. W., T. W., L. S. i K. W. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, tj. werandy wejściowej dwukondygnacyjnej o wym. ok. 3,5 m x 5,60 m wraz ze schodami, usytuowanej na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w D., gm. O. i wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W wyniku czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, iż na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w D., gm. O. od strony południowej dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego o werandę wejściową, dwukondygnacyjną o konstrukcji tradycyjnej. Roboty rozpoczęto w 1992-1993 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prace nie zostały zakończone. Inwestorami ww. rozbudowy byli B. i I. W. W chwili obecnej na mocy postanowienia sądu spadkobiercami po I. W. są: B. W., T. W., L. S. i K. W. Postępowanie prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ powiatowy stwierdził, że w związku z wyraźnym brakiem zgody na legalizację rozbudowanej części budynku mieszkalnego ze strony właścicieli działki nr ew. [...] niemożliwe będzie dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego do zalegalizowania obiektu budowlanego w myśl art. 48 ust 2 Prawa budowlanego. W związku z czym organ uznał za zasadne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej werandy wejściowej - art. 48 ust 1 Prawa budowlanego - kierując nakaz na obecnych właścicieli budynku mieszkalnego i działki nr ew. [...]. W wyniku rozpoznania odwołania M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem oraz po przedstawieniu stosownej dokumentacji. Jednym z dokumentów wymaganych art. 48 Prawa budowlanego jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze, że sprawca samowoli nie potrafił wykazać się prawem do nieruchomości i nie był w stanie złożyć wymaganego oświadczenia z uwagi na brak zgody na legalizację rozbudowanej części obiektu usytuowanej częściowo na działce nr ew. [...], a będącej własnością B. W. i S. S., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że oznacza to tyle, że inwestor nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę. Skargę na ww. decyzję wnieśli B. W., T. W., L. S. i K. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Skarżący podnieśli, że niezakończony obiekt rozpoczęty został przez poprzednich właścicieli, a ponadto niewielka jego część znajduje się na działce sąsiedniej. Podkreślili, że wartość wykonanej inwestycji znacznie przewyższa wartość zajętego gruntu sąsiedniej działki. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji naruszyły prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a konkretnie art. 48 ust. 2, który umożliwia pod pewnymi warunkami doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Sąd wskazał, że zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, tj. ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ ma obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązków, stosuje się przepis ust. 1 (patrz ust. 4 art. 48). Wskazanych wyżej czynności organ nie dokonał. Opierając się na oświadczeniu właścicieli działki nr ew. [...] naruszył prawo materialne, bowiem nie kontynuował postępowania legalizacyjnego, a tym samym nie wyczerpał trybu przewidzianego w ust. 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego, co skutkowało naruszeniem przepisu prawa materialnego. Sąd wskazał, że wykazanie przez inwestora dysponowania prawem do zabudowy ma istotne znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji, lecz ustalenie określonych praw inwestora lub jego następcy prawnego, a więc ustalenie czy posiada on ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości powinno nastąpić w procesie postępowania legalizacyjnego po wydaniu postanowienia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły B. W. i S. J. (dawniej S.), zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a dopiero w przypadku niespełnienia obowiązków nałożonych na podstawie tego przepisu wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Biorąc pod uwagę powyższe skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli B. W., T. W., L. S. i K. W., wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie przed NSA w dniu 13 stycznia 2015 r. M. W. - pełnomocnik B. W. - oświadczyła, że do 1987 r. nieruchomość stanowiła jedną działkę nr [...]. W 1987 r. działkę podzielono na działkę nr [...] i nr [...]. Inwestycja została rozpoczęta w latach 1992-1993. Protokół rozgraniczeniowy został sporządzony w 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie organ powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a dopiero w przypadku niespełnienia obowiązków nałożonych na podstawie tego przepisu wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Zarzut ten należało uznać za niezasadny. Stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na wstępie wskazać należy, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), w art. 48 Prawa budowlanego wprowadzono możliwość legalizacji obiektu budowlanego, lub jego części, wzniesionego bądź wznoszonego, bez pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie jest już zatem orzekany bezwzględnie, tak jak to było pod rządami art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym. Ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest obowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. To zaś oznacza, że w istocie zasadą jest zastosowanie ust. 2 omawianego artykułu. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Obecnie zastosowanie ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego możliwe będzie zatem tylko wyjątkowo. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też przed jego zastosowaniem organy winny rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej - Filipowicz, Warszawa 2014, s. 407-410; Komentarz do art. 48 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis). Ponadto, podkreślenia wymaga, że - stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - nakaz rozbiórki może dotyczyć całości lub części obiektu. Dlatego należy wziąć pod uwagę, że jeżeli dająca się wyodrębnić z całości część samowolnie wzniesionego obiektu może zostać zalegalizowana, organ powinien w takim zakresie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakaz rozbiórki wydać zaś tylko w zakresie części obiektu niemożliwej do zalegalizowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego, przyjmując, że właściciele spornego budynku nie będą w stanie przedłożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedwcześnie zastosował tryb art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wydał decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy, nie dostrzegając wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego. Organy nie podjęły nawet próby rozważenia, czy konieczne było orzeczenie rozbiórki całości obiektu budowlanego, czy też zachodziła możliwość legalizacji w stosunku do jego części. W konsekwencji nie zbadano kwestii rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem obecnej na rozprawie przed NSA M. W. - pełnomocnika B. W. - do 1987 r. istniała jedna działka nr [...]. W 1987 r. działkę tę podzielono na działkę nr [...] i nr [...]. Inwestycja została rozpoczęta w latach 1992-1993. Protokół rozgraniczeniowy został natomiast sporządzony w 2011 r. Okoliczności te nie są bez znaczenia, kiedy weźmie się pod uwagę fakt, że jak wynika z dotychczasowych ustaleń organu nadzoru budowlanego, stosunkowo niewielka część werandy znajduje się na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego organ będzie zobowiązany wziąć powyższe okoliczności pod uwagę. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.