III SA/Kr 1153/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak - Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. D. – R., A. D., K. R. – wspólnicy Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K s.c. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 16 maja 2014 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 154 ust. 6 w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa"), utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], złożonego przez A. D. R., A. D. i K. R. – wspólników Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K Spółki Cywilnej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: w dniu 3 lutego 2014 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert, poprzedzające zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób – ryczałt miesięczny na obszarze: [...] K, [...] K, [...] K, [...] Ł, [...] M, [...] M, [...] M. Okres obowiązywania umów został określony na czas od 1 kwietnia 2014 r. do 31 marca 2019 r. W ogłoszeniu podano odesłania do przepisów określających zasady i tryb postępowania konkursowego. W postępowaniu tym oferty złożyli: A. D. R., A. D. i K. R. – wspólnicy Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K Spółki Cywilnej (dalej: strona skarżąca), Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – Szpital [...] w K oraz Samodzielny Publiczny Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w M. Dokonując analizy merytorycznej złożonych ofert, komisja konkursowa stwierdziła, że strona skarżąca złożyła w formularzu oferty (cz. VIII) oświadczenia nieznajdujące potwierdzenia w stanie faktycznym. Oświadczenia te obejmowały odpowiedzi na pytania nr 1.5.4.2 ("czy w wyniku ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym stwierdzono nieuzgodnioną z NFZ zmianę harmonogramu udzielania świadczeń?") oraz nr 1.5.6.1 ("czy w wyniku ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym wykazano stwierdzenie naruszeń, które zostały stwierdzone w poprzednich kontrolach?"). Z tego względu w dniu 27 lutego 2014 r. komisja konkursowa, stosownie do art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, podjęła decyzję o odrzuceniu oferty strony skarżącej. W ocenie komisji, NFZ przeprowadził dwie kontrole u strony skarżącej w przedmiocie realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej o nr [...] zawartej w dniu 24 marca 2011 r. W związku z pierwszą kontrolą przeprowadzoną w dniach od 10 do 13 czerwca 2011 r. w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 sierpnia 2011 r. negatywnie oceniono organizację udzielania świadczeń (w okresie od marca do czerwca umówione świadczenia zabezpieczał – poza nielicznymi wyjątkami – jeden lekarz, podczas gdy w ofercie skarżąca wskazywała na co najmniej jednego dodatkowego lekarza). NFZ wezwał stronę do realizacji świadczeń zgodnie z zawartą umową i nałożył na nią karę umowną. Druga kontrola przeprowadzona została w 2012 r. i zakończyła się wystąpieniem pokontrolnym z dnia 27 grudnia 2012 r., w którym negatywnie oceniono również organizację świadczeń w podobnym zakresie i ze skutkiem w postaci wezwania do prawidłowego wykonywania umowy i nałożenia kary umownej. Strona skarżąca złożyła protest na odrzucenie oferty, oddalony przez komisję konkursową w dniu 10 marca 2014 r. Przedmiotowe postępowanie rozstrzygnięto w dniu 14 marca 2014 r. w ten sposób, że do zawarcia umowy wybrano Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – Szpital [...] w K. Pismem z dnia 19 marca 2014 r. strona skarżąca wniosła do organu odwołanie od rozstrzygnięcia wyżej opisanego postępowania. Strona skarżąca podniosła, że komisja konkursowa bezzasadnie odrzuciła jej ofertę, a tym samym pominęła ją w merytorycznym rozstrzygnięciu. W ocenie strony skarżącej jej oferta nie zawierała nieprawidłowych danych. Strona skarżąca podniosła, że odnośnie zaleceń pokontrolnych z dnia 10 sierpnia 2011 r. strona skarżąca złożyła zastrzeżenia, a następnie podjęła działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości dotyczących obsady lekarskiej w terminie. Natomiast w zakresie dotyczącym drugiej z kontroli, w ocenie strony skarżącej organ błędnie wskazał, jakoby stwierdzone nieprawidłowości odnosiły się do realizacji umowy nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2014 r. organ oddalił odwołanie strony skarżącej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że komisja konkursowa w odpowiedzi na protest wskazała wszystkie zalecenia pokontrolne kierowane do strony skarżącej. Organ zauważył, że dwa wystąpienia pokontrolne wskazują w sposób niebudzący wątpliwości zakres nieprawidłowości stwierdzony podczas kontroli, zalecenia pokontrolne immanentnie związane z konkretnym rodzajem świadczeń oraz tryb i zakres nałożenia kary umownej. Organ podkreślił, że to strona skarżąca bez zgody organu i z uchybieniem terminu składała umotywowane zastrzeżenia, które pozostały jednak bezskuteczne. Reasumując organ stwierdził, że pomimo stwierdzonych nieprawidłowości w następstwie postępowań kontrolnych, strona skarżąca udzieliła nieprawdziwych odpowiedzi na pytania ankietowe. We wniosku z dnia 15 kwietnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona skarżąca podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w odwołaniu. Wskazała, że jej wniosek o przedłużenie terminu na złożenie zastrzeżeń do wyników kontroli z 2011 r. nie został rozpatrzony negatywnie, a w jej ocenie składając wspomniane zastrzeżenia po terminie działała skutecznie. W ocenie strony, usuwając wspomniane nieprawidłowości i informując o tym NFZ w piśmie z dnia 7 listopada 2011 r., strona skarżąca doprowadziła do sytuacji, w której odpowiedzi na pytania ankietowe należy ocenić jako zgodne z prawdą. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2014 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] 2014 r. W ocenie organu ustalenia w zakresie złożenia przez stronę skarżącą nieprawdziwego oświadczenia w ofercie konkursowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ wskazał, że odnośnie kontroli w 2011 r. strona skarżąca złożyła zastrzeżenia w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r., które jednak zawierały w istocie jedynie zapowiedź złożenia umotywowanych zarzutów w późniejszym terminie. Skoro nie zawierały one żadnego uzasadnienia, organ w piśmie z dnia 24 sierpnia 2011 r. poinformował stronę o nieuwzględnieniu tych zastrzeżeń oraz wskazał, że środek ten można składać wyłącznie w ustawowym terminie siedmiu dni. Organ wskazał, że wspomniane pismo z dnia 16 sierpnia 2011 r. nie mogło zostać potraktowane jako wniosek o przedłużenie terminu m.in. dlatego, że jego autor użył w nim trybu oznajmującego, zapowiadając późniejsze przedstawienie argumentacji, a nie wnosząc o zgodę na takie postępowanie. Złożone przez stronę skarżącą w dniu 26 sierpnia 2011 r. kolejne zastrzeżenia nie zostały uwzględnione, o czym poinformowano ją pismem z dnia 3 października 2011 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że na żadnym etapie strona nie składała wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zastrzeżeń. Organ podkreślił, że strona skarżąca w zasadzie nie kwestionowała zasadności stwierdzonych nieprawidłowości, skoro pismem z dnia 7 listopada 2011 r. powiadomiła organ o ich usunięciu. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. A. D. – R., A. D. oraz K. R. – wspólnicy Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K Spółki Cywilnej, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W skardze przedstawili zarzuty naruszenia przez organ: 1) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez przyjęcie, iż strona skarżąca w ofercie złożonej w postępowaniu konkursowym podała nieprawdziwe informacje, co uzasadniało odrzucenie oferty na wstępnym etapie rozpoznania, a tym samym pominięcie oferty przy merytorycznym rozstrzygnięciu konkursu; 2) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności związanych z zarzutami strony skarżącej w stosunku do oferty podmiotu, który został wybrany w postępowaniu konkursowym. Strona skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażane na etapie postępowania konkursowego i kontrolowanego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w oparciu o opisane wyżej kryterium kontrola przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie uzasadnia wniosek, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy podnieść, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powierza organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Ponadto stanowi podstawę dla określenia zadań w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja obowiązków ustawowych organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych wyżej obszarach została skonkretyzowana przede wszystkim w dziale VI powyższej ustawy, noszącym tytuł "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym dziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a skonkretyzowanych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami jest co do zasady dwufazowe. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zasadniczo kończy całość postępowania, jeżeli żaden z jego uczestników nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, to jest odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Jeżeli którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., II GSK 186/06, CBOSA). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy zatem przyjąć, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania otwiera drogę postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odwołanie należy zatem oceniać w kategoriach wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. Zasady, o których mowa w powyższym przepisie, to wynikające z art. 134 ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Z treści powołanego wyżej art. 152 ust. 1 ustawy wynika, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i art. 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania (nie będącego postępowaniem administracyjnym) nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie nasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu obliguje organ do zbadania okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do zbadania wszelkich okoliczności związanych z dokonaną punktacją, gdyż odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i brak jest podstaw do ograniczania tego środka wyłącznie do sprawy wnoszącego odwołanie. Nie jest bowiem możliwe dokonanie kontroli respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie wyłącznie weryfikacji oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że podstawą prawną odrzucenia oferty strony skarżącej w toku postępowania konkursowego był art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje". Z powyższego przepisu wynika, że komisja przeprowadzająca konkurs ofert oceniając treść złożonych dokumentów weryfikuje prawdziwość zawartych w nich informacji. W przypadku, w którym taka prawidłowo przeprowadzona weryfikacja dowiedzie, iż w ofercie podano nieprawdziwą informację, komisja konkursowa jest zobowiązana do odrzucenia takiej oferty. Sąd zauważa przy tym, że ustawodawca nie wyposażył komisji konkursowej w możliwość oceny stopnia istotności informacji, które zostały podane niezgodnie z prawdą. Innymi słowy, w przypadku stwierdzenia przez komisję, że jakakolwiek informacja znajdująca się w ofercie uczestnika postępowania konkursowego nie odpowiada prawdzie, oferta takiego uczestnika zostanie odrzucona. Co więcej, komisja konkursowa nie może nawet wezwać oferenta do usunięcia jakichkolwiek nieistotnych nieścisłości w tym zakresie, stosownie do art. 149 ust. 3 ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1450/06, LEX nr 306379). Oceniając zatem zasadność zastosowania powyższego przepisu w toku postępowania konkursowego, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia miał obowiązek zweryfikować ustalenia komisji konkursowej w przedmiocie wykazanych przez nią okoliczności związanych z podaniem przez stronę skarżącą nieprawdziwych informacji. Sąd zauważa zatem, że w ocenie komisji konkursowej, potwierdzonej w postępowaniu administracyjnym przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, strona skarżąca zawarła w ofercie nieprawdziwe informacje odpowiadając na pytania nr 1.5.4.2 ("czy w wyniku ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym stwierdzono nieuzgodnioną z NFZ zmianę harmonogramu udzielania świadczeń?") oraz nr 1.5.6.1 ("czy w wyniku ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym wykazano stwierdzenie naruszeń, które zostały stwierdzone w poprzednich kontrolach?"). W tym zakresie ustalono, że strona skarżąca udzieliła nieprawdziwych odpowiedzi, gdyż przeprowadzono u niej dwie kontrole (w 2011 r. i 2012 r.), z których w obu stwierdzono nieprawidłową organizację udzielanych świadczeń oraz obie zakończyły się wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości i nałożeniem kary pieniężnej. Spór między stronami postępowania dotyczył jednak w głównej mierze trybu przeprowadzenia kontroli i rozpatrzenia zastrzeżeń do wyniku kontroli przeprowadzonej w 2011 r. Tymczasem w ocenie Sądu, wystarczające dla odrzucenia oferty strony skarżącej, a w dalszej kolejności dla oddalenia odwołania tej strony, były okoliczności związane z kontrolą zakończoną wystąpieniem pokontrolnym z dnia 27 grudnia 2012 r. Kontrola ta, w zakresie w jakim obejmowała weryfikację realizacji umowy [...], wykazała nieprawidłowości w zakresie liczby lekarzy zabezpieczających udzielanie przez stronę skarżącą umówionych świadczeń. Należy przy tym zauważyć, że z akt kontrolowanego postępowania ani z twierdzeń strony nie wynika, by strona skarżąca zgłaszała jakiekolwiek zastrzeżenia do wyniku tej kontroli. Tymczasem ustalone przez kontrolujących uchybienia odpowiadały tym, które stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w 2011 r. w protokole kontroli zaakceptowanym przez stronę skarżącą. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma zatem wątpliwości, że wyniku ostatniej kontroli przeprowadzonej u strony skarżącej przez NFZ i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym wykazano stwierdzenie naruszeń, które zostały stwierdzone w poprzednich kontrolach. Tym samym jako odpowiadające prawdzie należy uznać ustalenia komisji konkursowej oraz ich ocenę dokonaną przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że oferta strony skarżącej została odrzucona w prawidłowy sposób. W związku z powyższym Sąd zauważa, że w związku z odrzuceniem oferty strony skarżącej, została ona wykluczona spod merytorycznej oceny i nie była brana pod uwagę w ramach decyzji o wyborze podmiotu do zawarcia umowy o świadczenie usług medycznych. Strona skarżąca składając protest na odrzucenie swojej oferty, zachowała jednak status uczestnika postępowania konkursowego i mogła złożyć odwołanie od wyniku tego postępowania, wszczynając tym samym postępowanie administracyjne (obejmujące postępowanie odwoławcze i postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Taka konstrukcja katalogu podmiotów konkursu ofert przyjęta przez ustawodawcę, zagwarantowała stronie skarżącej możliwość skorzystania z prawa do sądu poprzez zaskarżenie ww. decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. należy jednak pamiętać, że skorzystanie ze środka, jakim jest protest ma ten skutek, iż jego autor w zakresie protestem objętym uczestniczy w postępowaniu, a to uczestnictwo powoduje powstanie uprawnienia do złożenia odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 190/09; LEX nr 589015). Oznacza to, że zarówno w toku postępowania administracyjnego przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, jak i podczas ewentualnego postępowania administracyjnego, weryfikowane są okoliczności faktyczne i prawne, które zostały objęte zgłoszonym protestem. W realiach rozpoznawanej sprawy wynika to z tego faktu, że interes prawny strony skarżącej w postępowaniu konkursowym i postępowaniu administracyjnym został zdeterminowany przez normę wynikającą z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dopóki zatem prawidłowość zastosowania tego przepisu przez komisję konkursową i dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, a zatem fakt odrzucenia oferty nie zostanie skutecznie zakwestionowany, autor odrzuconej oferty – strona skarżąca – nie może kwestionować sposobu oceny innych ofert, gdyż nie mieści się to w granicach jego interesu prawnego. Pozycję prawną strony skarżącej – dla niej negatywnie – ukształtował bowiem fakt odrzucenia jej oferty, a nie sposób postępowania komisji konkursowej w odniesieniu do pozostałych oferentów. Natomiast sam fakt, że autor odrzuconej oferty ma możliwość złożenia odwołania od wyniku konkursu, umożliwia jedynie dyrektorowi oddziału wojewódzkiego NFZ weryfikację, czy istotnie oferta ta nie powinna podlegać merytorycznej ocenie, a w razie uwzględnienia tego odwołania – zaliczenie nieuzasadnienie odrzuconej oferty do grona ofert podlegających pełnej ocenie i w konsekwencji (ponowne) wszechstronne rozstrzygnięcie konkursu. Z samego faktu przyznania autorowi odrzuconej oferty prawa do wniesienia odwołania nie wynika natomiast możliwość inicjowania takiej kontroli, która wykraczałaby poza okoliczności istotne dla odrzucenia jego oferty. Jak bowiem wynika z wieloszczeblowej konstrukcji kontrolowanego postępowania, posiada ono charakter mieszany. Konkurs ofert jest w istocie postępowaniem publicznoprawnym, jednak o charakterze cywilnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 323/10, LEX nr 675809) gdy tymczasem postępowanie odwoławcze zachowując status postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, cechuje się licznymi odrębnościami w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, uwarunkowanymi z kolei przez charakter i cel analizowanej procedury. Te odrębności - w ocenie Sądu - uzasadniają w pełni zaakceptowanie podniesionych wyżej uwag dotyczących granic interesu prawnego autora odrzuconej oferty w ramach postępowania odwoławczego i sądowej kontroli jego wyników. Tym samym w ocenie Sądu, zarzuty strony skarżącej związane z oceną oferty podmiotu, który został wybrany w postępowaniu konkursowym słusznie nie stały się przedmiotem szerokiej analizy dokonywanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i nie mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, jako zagadnienia wykraczające poza granice interesu prawnego strony skarżącej. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znalazł w zaskarżonej decyzji również innych uchybień, niż wskazywane w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, stosownie do art. 151 p.p.s.a.