II SA/Bk 1085/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku handlowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].07.2014 r. znak [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz L. Sp. z o.o. w J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. Sp. z o.o. w J. pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku handlowego o pomieszczenia zaplecza obiektu na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Ł. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2014 r. pełnomocnik spółki wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku handlowego o pomieszczenia zaplecza odpieku na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Ł. W dniu [...] czerwca 2014 r. organ l instancji wszczął postępowanie oraz na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń. Następie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej: "P.b." nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego przez doprowadzenie do zgodności z § 86 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych w terminie do dnia [...] lipca 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. wpłynął do organu I instancji wniosek inwestora o uchylenie ww. postanowienia. W dniu [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił uchylenia zaskarżonego postanowienia, a następnie w dniu [...] lipca 2014 r., decyzją nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na omawianą inwestycję. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 35 ust. 1 i art. 81 P.b. stwierdził, że projekt budowlany mimo planowanej przebudowy i rozbudowy nie dostosowuje obiektu użyteczności publicznej dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich. Zaznaczył również, że obiekt nie posiada pomieszczenia higieniczno-sanitarnego spełniającego wymogi § 86 rozporządzenia. Dodatkowo organ wskazał też na art. 5 P.b., z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektu użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 P.b. Następnie wskazał, że stosownie do ustępu 1 tego unormowania, organ obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego, a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). Zaznaczył ponadto, że organ sprawdza też spełnienie warunków, o których mowa w pkt 2-4 tego ustępu. W razie zaś stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ na podstawie art. 35 ust. 3 nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta Ł. słusznie wezwał inwestora do dostosowania obiektu użyteczności publicznej do korzystania przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich poprzez wydzielenie co najmniej jednego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego spełniającego wymogi § 86 rozporządzenia. W związku zaś z tym, że skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest słuszna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem L. Sp. z o.o. w J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 35 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżącego opisała dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie podniosła, że skoro wniosek spółki dotyczy wyłącznie rozbudowy istniejącego obiektu o pomieszczenia zaplecza odpieku, to nie może podlegać weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej istniejący już obiekt jako całość, dlatego też wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. było zdaniem strony skarżącej bezprzedmiotowe. Ponadto wskazała, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 P.b. organ w ogóle nie może badać zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ przepis ten nie legitymuje go do takich działań, bowiem sprawdzenie zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 35 ust. 1 pkt 2). Strona skarżąca podniosła również, że art. 81 P.b. i art. 5 P.b., na który powołuje się organ I instancji, nie daje organom podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pierwszy z nich jest przepisem kompetencyjnym, określającym bardzo ogólnie obowiązki organów nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej, drugi zaś formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego określając, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany oraz jego budowa i użytkowanie. W dalszej części uzasadnienia skargi strona skarżąca odniosła się do naruszenia przez organ przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej spółce pozwolenia na przebudowę z rozbudową budynku handlowego o pomieszczenia zaplecza odpieku na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Ł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: P.b.) Zgodnie z powołanym przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z art. 35 ust. 1 P.b. wynika zaś, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy projekt budowlany, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w pkt 2 ww. przepisu podlegają weryfikacji pod kątem oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organy obu instancji przyjęły, że stosownie do art. 35 ust. 1 P.b., organ architektoniczno – budowlany obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego, a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. nie zasługuje na akceptację. Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, że projekt budowlany podlega sprawdzeniu przez organ administracji w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres sprawdzenia jest jednak inny w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki (terenu inwestycji), a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno – budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno – budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast projekt architektoniczno – budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno – budowlanego spoczywa na projektancie. W związku z tym przepis art. 20 ust. 2 P.b. wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął, iż zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu administracji. Sprawdzenie przez organ architektoniczno – budowlany zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, jak i weryfikacja przez uprawnionego projektanta projektu architektoniczno – budowlanego w zakresie jego zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, musi oczywiście być dokonywana przez każdy z tych podmiotów, poprzez pryzmat takich przepisów, w tym techniczno – budowlanych, które dotyczą kwestii regulowanych w poszczególnych częściach projektu. Inne bowiem przepisy, w tym techniczno – budowlane odnoszą się do koniecznych elementów projektu zagospodarowania terenu inwestycji, a inne regulują kwestie objęte projektem architektoniczno – budowlanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 866/11). W tym miejscu należy też zaznaczyć, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 P.b. w ustępie 2 upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 P.b.. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno - budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy). Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 – P.b.). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego (por. także wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 58/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1200/12). Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1200/12, z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 176/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 164/13). Zdaniem Sądu, niezasadny jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, k.p.a., art. 77 § 1 k.pa. oraz art. 107 § 3 k.pa. Wskazane przepisy, oraz art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a., nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Dokonując interpretacji art. 35 ust. 1 P.b. w kształcie, jak to uczyniono w uzasadnieniach obu decyzji, poczynione ustalenia faktyczne i zebrane dowody, a także uzasadniania obu decyzji, uznać należy za wyczerpujące dla dokonanych rozstrzygnięć. Inaczej jednak sprawa będzie się przedstawiała obecnie, po zakwestionowaniu przez Sąd w niniejszej sprawie, dokonanej przez organy wykładni art. 35 ust. 1 P.b. Na potrzebę prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, organy zmuszone będą do poczynienia stosownych ustaleń w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek wymaganych do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (przebudowę z rozbudową), a następnie uzasadnienia swoich decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uważając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. i winny uczynić to prawidłowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).