II SO/Lu 81/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku K. K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta L. za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13 p o s t a n a w i a I. wymierzyć Prezydentowi Miasta L. grzywnę w wysokości 1.000,00 (jeden tysiąc) złotych; II. zasądzić od Prezydenta Miasta L. na rzecz K. K. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 100 (sto) złotych. W dniu 12 listopada 2014 r. K. K. złożył osobiście do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o nałożenie na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") na Prezydenta Miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. grzywny w największej dopuszczalnej wysokości za nieprzekazania temu Sądowi w terminie skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 84/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Prezydenta Miasta L. do załatwienia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W dniu 7 sierpnia 2013 r. wnioskodawca wezwał organ administracji do wykonania powyższego wyroku w terminie czternastu dni. W skardze z dnia 2 października 2013 r. wnioskodawca zaskarżył niewykonanie przez Prezydenta Miasta L. wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13. W związku z nieprzekazanie tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2013 r. zwrócił się o wymierzenie organowi administracji zobowiązanemu wyżej wymienionym wyrokiem grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 142/13 wymierzył grzywnę organowi administracji. Pomimo tego Prezydent Miasta L. dotychczas nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. wniósł o jego odrzucenie lub oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 23 grudnia 2012 r. K. K. zwrócił się bezpośrednio do Zarządu Dróg i Mostów w L. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej zastosowania sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic S. P. – Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. wydanym w sprawie II SAB/Lu 84/13 zobowiązał Prezydenta Miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. do załatwienia wniosku z dnia 23 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku. Akta zwrócono organowi w dniu 15 lipca 2013 r. W dniu 7 sierpnia 2013 r. K. K. wezwał Gminę L. do wykonania wyżej wymienionego wyroku. W ocenie organu administracji wezwanie to zostało skierowane do niewłaściwego organu. Zobowiązany do wykonania wyroku był bezpośrednio Prezydent Miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L., a nie Gmina L. W świetle unormowania art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej był Zarząd Dróg i Mostów w L. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi o ukaranie organu grzywną jest uprzednie pisemne wezwanie przez stronę skarżącą właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Jeżeli strona nie wykonała tego obowiązku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W dniu 2 października 2013 r. K. K. wniósł skargę na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13 wraz z wnioskiem o wymierzenie Prezydentowi Miasta L. grzywny na podstawie art. 154 p.p.s.a. Skarga ta oraz zawarty w niej wniosek powinny zostać odrzucone ze względu na brak wezwania właściwego organu do wykonania wyroku. W dniu 25 października 2013 r. Zarząd Dróg i Mostów udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2012 r. i zwrócił się do K. K. o cofnięcie skargi na niewykonanie wyroku. Jednocześnie poinformowano K. K., że organ administracji nie dysponuje analizą konieczności zastosowania sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic S. P. – Z. Przekazanie K. K. pisma z dnia 22 października 2013 r. wraz z załącznikami stanowi wykonanie wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13. Przekroczenie terminu jego wykonania spowodowane zostało koniecznością wykonania wyroków wydanych w innych podobnych sprawach, co wiązało się z koniecznością przygotowania obszernej dokumentacji oraz znaczną ilością wniosków kierowanych przez K. K. W ocenie organu administracji okoliczności te uzasadniają zwłokę w wykonaniu wyroku. Odnośnie wniosku z dnia 12 listopada 2014 r. organ administracji powołując się na postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OZ 560/12 zwrócił uwagę na to, że byt prawny wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. powiązany jest z bytem prawnym skargi. Jeżeli skarga podlegać będzie odrzuceniu ze względu na jej niedopuszczalność odrzuceniu podlegać będzie też wniosek o wymierzenie grzywny. W sprawie niniejszej, jak wynika z powyższych wyjaśnień, zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13, a zatem i wniosek o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie tej skargi powinien być odrzucony. Organ administracji odnosząc się do wysokości grzywny, której wymierzenia zażądał K. K. stwierdził, że żądając wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości miał on na celu jedynie ukaranie organu administracji. Nie wziął pod uwagę tego, że udzielono mu żądanej informacji publicznej oraz ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej, które wnosi do organu administracji. W ocenie organu administracji powyższe okoliczności uzasadniają żądanie odrzucenia winsoku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi bądź jego oddalenie jako bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniosek K. K. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta L. reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, organ ten zaś obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od daty jej wniesienia. Trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, został w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie natomiast do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Sądu grzywna, o której mowa w powyższym unormowaniu, nie ma charakteru jednorazowego i w sytuacji, gdy organ, pomimo wymierzenia takiej grzywny, w dalszym ciągu nie wypełnia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, dopuszczalne jest ponowne jej wymierzenie. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 418/12 (LEX nr 1335530) wskazując, że z uwagi na dyscyplinujący charakter wniosku o wymierzenie grzywny, nie sposób przyjąć, że grzywna raz wymierzona czyni niedopuszczalnym kolejny wniosek w tym zakresie. Takie rozumowanie – w ocenie NSA, którą to ocenę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela – prowadziłoby wprost do ograniczenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Organ bezkarnie mógłby nadal pozostawać w zwłoce, a skarżący utraciłby instrumenty do zwalczania dalszego łamania prawa przez organ. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie stanowi, że grzywna może zostać wymierzona tylko raz, a nadto art. 55 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość rozpoznania skargi na podstawie jej odpisu, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi wątpliwości, ale tylko na żądanie skarżącego. Zatem ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. tylko dlatego, że grzywna ta została organowi już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej. Na gruncie niniejszej sprawy powyższe rozważania są o tyle istotne, że rozpoznawany wniosek jest drugim wnioskiem K. K. o wymierzenie Prezydentowi Miasta L. reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. grzywny za nieprzekazania Sądowi tej samej skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13, zaś poprzedni wniosek K. K. w tym przedmiocie został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 142/13, wymierzającym Prezydentowi Miasta L. reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. grzywnę w wysokości 200 zł. Rację ma wnioskodawca podnosząc, że grzywna ta nie osiągnęła jej dyscyplinującego celu. Pomimo bowiem doręczenia organowi w dniu 24 kwietnia 2014 r. odpisu prawomocnego już postanowienia w przedmiocie jej wymierzenia (potwierdzenie odbioru – k. 38 akt sądowych w sprawie II SO/Lu 142/13), organ w dalszym ciągu, przez osiem miesięcy nie wykonywał obowiązku przekazania Sądowi skargi z dnia 2 października 2013 r. (data wpływu do Urzędu Miasta L., skarga z dnia 29 września 2013 r.). Obowiązek ten wykonał dopiero w dniu 11 grudnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej – k. 51 akt sprawy II SA/Lu 1124/14). Dalsze, tak długie uchylanie się przez Prezydenta Miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Drugi i Mostów w L. od obowiązku przekazania sądowi przedmiotowej skargi, uzasadnia ponowne ukaranie go grzywną z art. 55 § 1 p.p.s.a. przy czym okoliczność, iż organ przed rozpoznaniem ponownego wniosku K. K. obowiązek ten ostatecznie wykonał, nie oznacza, że postępowanie w sprawie tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wskazał NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sadowi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę (sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2). Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. prócz funkcji dyscyplinującej spełnia również funkcję represyjną związaną z odpowiedzialnością za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki jak i prewencyjną mającą na celu zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości. Skoro zatem nie budzi wątpliwości to, że Prezydent Miasta L., pomimo ukarania go grzywną za nieprzekazanie Sądowi skargi K. K. z dnia 2 października 2013 r., w dalszym ciągu przez osiem miesięcy od doręczenia mu prawomocnego postanowienia w tym przedmiocie uchylał się od przedmiotowego obowiązku, należy uznać, że zachodzą podstawy do ponownego ukarania Prezydenta Miasta L. grzywną na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Określając jej wysokość Sąd miał na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim znaczny okres w uchybieniu terminu do przekazania skargi oraz fakt, iż uprzednio wymierzona organowi grzywna w kwocie 200 zł nie była wystarczająca dla osiągnięcia zarówno jej dyscyplinującego, jak i prewencyjnego celu. Sąd tym razem orzekł zatem o wymierzeniu grzywny w kwocie pięciokrotnie wyższej od poprzedniej, uznając ją za adekwatną do naruszenia prawa stwierdzonego na obecnym etapie postępowania. Odstępując od wymierzenia organowi grzywny w jeszcze wyższej kwocie Sąd miał natomiast na uwadze, że ostatecznie, przed rozpoznaniem niniejszego wniosku, obowiązek przekazania Sądowi skargi K. K. z dnia 2 października 2013 r. został wykonany. Wyjaśnić należy, że wniosek K. K. złożony w dniu 12 listopada 2014 r. nie podlega odrzuceniu. Nie ma bowiem racji Prezydent Miasta L. twierdząc, że skierowanie do Gminy L. wezwania do wykonania wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13 jako organu właściwego do jego wykonania nie spełnia wymogu z art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż organem zobowiązanym do wykonania był Prezydent Miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. Przy czym, w ocenie organu administracji, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej był Zarząd Dróg i Mostów w L. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) zarządcami dróg są: dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa wyraźnie rozróżnia zatem zarządcę drogi, który jest podmiotem wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi oraz instytucję zarządu drogi, która stanowi jedynie aparat pomocniczy, poprzez który zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki. Zarząd drogi nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Z powołanych przepisów wynika również, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym. Zarząd drogi nie jest więc odrębnym od zarządcy drogi organem administracji. Dotyczy to również pracowników zarządu drogi, w tym jego dyrektora (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 31/14 - CBOSA). Organem administracji publicznej jest w takim przypadku zarządca drogi, a nie zarząd drogi. Ponadto żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w sprawie II SAB/Lu 84/13 jest zarządca drogi gminnej, czyli Prezydent Miasta L. a nie Zarząd Dróg i Mostów w L. Tym samym skierowanie wezwania do Gminy L., przedstawicielem egzekutywy którego jest Prezydent Miasta L. będący jednocześnie organem administracji, jest w istocie wezwaniem do działania Prezydenta Miasta L. Nie można zatem przyjąć, że K. K. kierując wezwanie do wykonania wyroku do Gminy L., skierował je do niewłaściwego podmiotu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w pkt I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania w pkt II sentencji orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.