IV SA/Po 1073/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącej D. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 18 czerwca 2014r. D. P. (zwana dalej: skarżącą, wnioskodawczynią), reprezentowana przez pełnomocnika J. K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB w[...]) pismo zatytułowane: "żądanie strony przeprowadzenia postępowania", w którym wniosła o wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie postępowania oraz wydania orzeczenia w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podała, że WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku sygn IVSA/Po 952/11 z dnia 9 listopada 2011r. nakazał "Organ zatem winien był wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski i prowadzić merytoryczne postępowanie w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę". Ocena prawna i co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...] podał, że wniosek D. P. z dnia [...] czerwca 2014r. jest prawnie nieuzasadniony. Organ wyjaśnił, że [...] lipca 2008r. Starosta [...] decyzją udzielił E. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w [...], która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010r., która z kolei została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Powyższa decyzja Starosty jest ostateczna i nadal funkcjonuje w obrocie. W tej sprawie inwestor E. i J. O. pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. zawiadomili PINB [...] o rozpoczęciu budowy, a następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. zawiadomili PINB w [...] o zakończeniu budowy przedstawiając stosowne dokumenty zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane. W stosunku do tak dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy organ nie wniósł sprzeciwu, co do przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku wraz z jego zmianą sposobu użytkowania z gospodarczego na budynek inwentarski, w [...], na działce nr 54/1. W związku z powyższym zgłoszenie zakończenia budowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania spornego budynku jest prawnie skuteczne. Tak więc budynek jest legalnie użytkowany przez E. i J. O. D. P. reprezentowana przez pełnomocnika J. K. w dniu 18 lipca 2014r. wniosła do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (zwanego dalej; WWINB) za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zażalenie na w/w pismo, podając, że jest ono w istocie postanowieniem, którym organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego". W uzasadnieniu podała, że z oczywistych względów jest niezadowolona z wydanego orzeczenia, które zostało wydane z naruszeniem prawa. Żądanie zostało wniesione przez osobę niewątpliwie posiadającą legitymację procesową strony, a ponadto nie istnieją inne uzasadnione przyczyny z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, a wręcz przeciwnie – przeprowadzenie takiego postępowania nakazał WSA w Poznaniu w swym prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2011r. Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] na podstawie art. 123 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez D. P., reprezentowaną przez J. K. z dnia [...] lipca 2014r. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...]. W uzasadnieni u podał, że orzecznictwo sądowe na tle przepisu art. 134 kpa w związku z art. 126 kpa wyróżniło dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia, tj. przedmiotowe i podmiotowe. Jak wynika z treści art. 141 § 1 kpa skutecznie można wnieść zażalenie tylko na postanowienie. Postanowienie jest aktem władczym, stanowiącym jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuacje prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Koniecznymi elementami postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 i 2 kpa są następujące elementy: oznaczenia organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Tylko akt administracyjny posiadający wszystkie powyższe cechy może być uznany za postanowienie. Za minimum elementów niezbędnych do uznania pisma za postanowienie NSA w swoich orzeczeniach uznał: oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo PINB z [...] lipca 2014r., w ocenie organu nie zawiera wymaganych prawem, tj. art. 124 § 1 kpa elementów koniecznych do uznania go za postanowienie. Wniesienie zażalenia na pismo, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia obliguje właściwy organ do potraktowania takiego zażalenia za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wobec powyższego WWINB stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia na pismo PINB [...]z [...] lipca 2014r. W związku z tym WWINB nie może ustosunkować się do argumentów zawartych w zażaleniu. Na to postanowienie – w terminie i formie prawem przewidzianej skargę wniosła D. P., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego G. W., domagając się: 1. uchylenia zaskarżonego postanowienia przez WWINB, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art., 54 § 3 ppsa, 2. uchylenie postanowienia znak: [...] z dnia [...]. 08. 2014r. przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli, 3. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 357 zł (wynagrodzenia pełnomocnika – 240 zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł). Stwierdzając: 1. naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 kpa przez jego zastosowanie, W uzasadnieniu skarżąca podała, że pismo z [...] lipca 2014r. znak [...] pomimo nie posiadania formy przewidzianej w art. 124 kpa jest postanowieniem, o którym mowa w art. 61a § 2 kpa. Organ nie wyjaśnił, których elementów niezbędnych dla uznania pisma za postanowienie brak. Pismo z [...] lipca 2014r. posiada wszystkie niezbędne elementy postanowienia: - oznaczenie organu administracji publicznej – PINB w [...], - wskazanie adresata aktu (oznaczenie strony) – D. P., reprezentowana przez pełnomocnika, - rozstrzygnięcie o istocie sprawy – stwierdzenie, że wniosek z [...].06.2014r. (żądanie wszczęcia postępowania) jest nieuzasadniony, co jest równoznaczne z odmową wszczęcia postępowania, - podpisy osoby reprezentującej organ – PINB [...]. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Organ uznał, w oparciu o treść art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j, Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., zwany dalej kpa) w zw. z art. 144 kpa że skoro pismo PINB z 14 lipca 2014r. nie jest postanowieniem zażalenie nie jest dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 kpa zażalenie służy na wydane w toku postępowania postanowienie o ile kodeks tak stanowi. W pierwszej kolejności rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał za niezbędne ustalenie czy wniosek skarżącej z 18 czerwca 2014r. mógł być rozpoznany w drodze jedynie pisma wyjaśniającego czy też postanowienia, czego nie uczynił organ w zaskarżonej decyzji. W tym celu należało ustalić zakres żądania skarżącej w tym wniosku oraz to czy jej żądanie mogło być przedmiotem rozpoznania przez organ uwieńczonego wydaniem decyzji administracyjnej. Żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, kiedy dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., II GSK 340/05, LEX nr 196292 W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić wszczęcia jakiego postępowania żąda skarżąca. Organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie. (tak NSA w wyroku z 20.02.2014r., II OSK 2257/12). W przedmiotowej sprawie pismo skarżącej z 18 czerwca 2014r. nie wymagało doprecyzowania, było jasne i nie budziło wątpliwości, że stanowi wniosek o wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej z art. 48 prawa budowlanego. Skarżąca wskazywała, że ma interes prawny do wniesienia wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Ze znajdującej się w aktach decyzji WWINB z [...] czerwca 2014r. w sprawie [...] mocą której organ uchylił decyzję PINB z [...] marca 2014r. w całości i stwierdził, że decyzja PINB w[...] z [...] marca 2014r. została wydana z naruszeniem prawa bowiem D. P. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu i nie uchylił decyzji PINB z [...] marca 2014r. albowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz upłynęło pięć lat od jej doręczenia. Ze stanu faktycznego popisanego w tej decyzji, doręczonej pełnomocnikowi skarżącej J. K. wynika, że kwestia oceny prawnie skutecznej zmiany użytkowania spornego budynku była przedmiotem rozważań organów i wydanych decyzji. Wynikało z niej, że w wyroku z 4.11.2009r. WSA w Poznaniu w sprawie IVSA/Po 449/09 uznał, że D. P. posiada interes prawny w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski zlokalizowany w [...]. Decyzja WWINB z [...] czerwca 2014r. została uchylona w części obejmującej pkt 2 lit a w przedłożonym na rozprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2014r. (IVSA/Po 775/14) i tym samym postępowanie zostało zakończone, W sprawie wydano wiele decyzji i wyrok z 9.11.2011r., na który powołuje się w piśmie z dnia [...] czerwca 2014r. strona. Po tym wyroku PINB [...] po zawiadomieniu stron postępowania, w tym i D. P. wydał decyzję znak: [...] z dnia [...] marca 2014r., w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski w [...]. Z tego względu wniosek skarżącej z [...] czerwca 2014r. zawierający żądanie wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania oraz wydania orzeczenia w sprawie nie był skargą na bezczynność a wnioskiem o wszczęcie postępowania. Skarżąca domagała się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, które Sąd w niniejszej sprawie podziela badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013.1409) następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a, choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. (tak NSA w wyroku z dnia 13.10.2010r., II OSK 1586/09). Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję. Powyższe wskazuje więc, że skarżąca domagała się wszczęcia postępowania, powoływała się na interes prawny, nie wnosiła skargi na bezczynność organu, domagała się wszczęcia postępowania w sprawie, która merytorycznie może być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro była to sprawa, która mogła być wszczęta jedynie z urzędu organ winien rozważyć, czy żądanie skarżącej należy rozpoznać w drodze czynności materialno – technicznej, mającej formę pisemnej korespondencji, skierowanej do skarżącej, informującej ją o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, czy też powinno w tej sprawie zapaść postanowienie. Pozostawienie pisma bez rozpoznania w formie czynności materialno – prawnej uregulowane jest w art. 64 kpa. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. § 2. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Zgodnie z tym przepisem podanie pozostawia się bez rozpoznania poprzez przekazanie pisemnej informacji stronie tylko w dwóch sytuacjach, gdy nie można ustalić adresu strony i gdy wezwany nie usunął braków pisma w zakreślonym przez organ terminie. Żadna z tych sytuacji miejsca w sprawie nie miała. Z uwagi na powyższe wniosek o wszczęcie postępowania z 18 czerwca 2014r. winien być rozpoznany w trybie przewidzianym w art. 61 i art. 61 a kpa. Zgodnie z tymi przepisami: [pic]Art. 61. § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. § 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. § 3. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. § 3a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. § 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Art. 61a. § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Organ uznając, że żądanie wszczęcia postępowania jest niedopuszczalne z innych uzasadnionych przyczyn jest zobligowany na mocy art. 61 a § 1 kpa wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie prawidłowe jest stanowisko WWINB wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że konsekwencją wniesienia zażalenia od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności, to nie zwalnia to organu odwoławczego od ustalenia czy organ I instancji prawidłowo zakwalifikował żądanie wnioskodawcy i czy prawidłowo je rozpoznał. W przedmiotowej sprawie WWINB nie poczynił takich rozważań, czym naruszył w/w przepisy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ prawidłowo wskazał, że koniecznymi elementami postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 i 2 kpa są następujące elementy: oznaczenia organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Prawidłowo też podał, że za minimum elementów niezbędnych do uznania pisma za postanowienie uznać należy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Organ podając, że pismo PINB z [...] lipca 2014r. nie zawiera wszystkich istotnych elementów postanowienia nie wyjaśnił jednak, których z w/w elementów to pismo nie zawiera. W ocenie Sądu słuszne było stanowisko skarżącej, że pismo PINB z 14 lipca 2014r. zawiera wszystkie istotne elementy, by uznać je za postanowienie. Zgodnie z art. 124 kpa: § 1. Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. § 2. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Sporne pismo PINB zawiera wszystkie potrzebne elementy skutkujące uznaniem go za postanowienie. Przede wszystkim wskazano w nim organ wydający rozstrzygnięcie (PINB [...]), adresata (D. P.), zawarto rozstrzygnięcie o istocie sprawy o czym świadczy użyty zwrot – wobec powyższego Pani wniosek z 18.06. 2014r. jest prawnie nieuzasadniony - i pismo podpisała osoba reprezentująca organ administracji (PINB [...]). Sąd uznał zatem, że pismo z 14 lipca 2014r. przybrało formę postanowienia. Jak wskazano powyżej brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, a do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Treść pisma skierowanego przez PINB do skarżącej jednoznacznie przesądza o intencji organu, którą było wyjaśnienie wątpliwości opisanych w jej wniosku, a co za tym idzie, załatwienie kwestii wszczęcia postępowania w formie postanowienia. W takiej sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie wskazanych w nim art. 134 w zw. z art. 144 kpa. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a, zasądzając od WWINB na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 357 zł, na które składało się: wpis sądowy w wysokości 100 zł, zwrot opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i wynagrodzenia pełnomocnika – 240 zł ( § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz.U. 2013.490) Wskazania odnośnie dalszego postępowania, które - z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - polegać będzie na ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z rozważań Sądu. W świetle art. 153 p.p.s.a., oceny i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę rzeczą organu będzie rozpoznanie zażalenia wniesionego przez skarżącą w dniu [...] lipca 2014r., zgodnie z przepisami rozdziału 11. działu II kpa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., Sąd uznał za zbędne, ponieważ zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu