II SA/Gd 672/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. spraw ze skargi Gminy Miasta oraz ze skargi K. R., F. R. i H. H. na decyzję Wojewody z dnia 13 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (wyznaczony od prowadzenia przedmiotowego postępowania postanowieniem Wojewody z dnia 6 grudnia 2005 r.) odmówił H. H., K. R. i F. R. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0571 ha, k.m. [...], obręb [...] G., objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] na rok 1977, z dnia 14 września 1977 r., nabył nieruchomość stanowiącą własność J. i M.R., położoną w G., przy ul. [...], stanowiącą w dniu jej nabycia działkę nr [...] o łącznej powierzchni 571 m2. Ustalone w akcie wywłaszczeniowym kwota należności właścicieli wynosiła 616 044 zł. i obejmowała wartość gruntu, skałdnikwo budowlanych i nasadzeń. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę bloku VI w osiedlu K., na dowód czego okazano do aktu notarialnego decyzję Urzędu Miejskiego z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającą plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. Wnioskiem z dnia 29 października 2005 r. H. H., K. R. i F. R., jako spadkobiercy po M. i J. R. (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Cywilny, z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt [...]) zwrócili się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej aktualnie własnością Gminy Miasta. Organ pierwszej instancji wskazał na art. 136 ust. 3 u.g.n. i wyjaśnił, że rozszerzenie stosowania ww. przepisu stanowią postanowienia art. 216 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do m.in. nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazał, że przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określa przepis art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Zdaniem organu pierwszej instancji treść umowy sprzedaży z dnia 14 września 1977 r. wskazuje, że przedmiotowy teren wchodził w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu K. Analiza treści, przywołanej w ww. akcie notarialnym decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G.-Ch. oraz treści dokumentacji projektowo-kosztorysowej sporządzonej dla obiektu blok VI w osiedlu K. w G.-Ch., wykonanej przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego "A" G. - projekt nr [...] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, plan szczegółowy, prowadzą do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod realizację na tym terenie osiedla mieszkaniowego, a dokładnie osiedlowego parkingu, realizowanego w ramach projektu inwestycyjnego o nazwie G.-Ch. Osiedle K. blok VI, stanowiącego część zadania inwestycyjnego - etapu budowy osiedla K., a nie jak wskazują wnioskodawcy we wniosku o zwrot, pod budowę bloku. Z treści decyzji z dnia 20 czerwca 1973 r. oraz dokumentacji projektowo-kosztorysowej, w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania wynika, że pod nazwą blok VI osiedle K. w G.-Ch., rozumiano realizację inwestycji zagospodarowania terenu, w ramach realizacji której miały powstać cztery budynki wielomieszkalne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz tereny zieleni, w tym place zabaw - mała architektura, drogi dojazdowe i parkingi. W planie ogólnym [...] przewidziano 112 miejsc parkingowych, natomiast w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc postojowych. Ponadto w planie ogólnym przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. [...] garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Organ pierwszej instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się założenia techniczno-ekonomiczne planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G.-Ch. opatrzone klauzulą zatwierdzenia z dnia 23 sierpnia 1973 r. Cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy oraz parkingi i małą architekturę. Organ wskazał, że tabela V.3 zawiera szczegółowy wykaz zabudowy projektowanej mieszkalnej bloku VI w osiedlu K. Stanowiły ją cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dwa o kubaturze 13.912 m3 i dwa o kubaturze 10.312 m3. W punkcie VI dokonano opisu zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz urządzenia terenu i zieleni, w tym małej architektury. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla K. blok VI przewidywał urządzenie parkingu na części działki, oznaczonej w dacie jego sporządzenia - tj. w 1971 r., numerem geodezyjnym [...]. Plan ten zawiera klauzulę zatwierdzenia z dnia 26 marca 1974 r. Zdaniem organu analiza planu realizacyjnego szczegółowego wykonanego w skali 1:500 prowadzi do wniosku, że znaczna część nieruchomości, stanowiącej w dacie jej sporządzenia działkę [...], położoną przy ul. [...], znajduje się poza granicami planu realizacyjnego ww. inwestycji. W granicach planu znajduje się wyłącznie część ww. działki sąsiadująca bezpośrednio z ul. [...], która przewidziana była pod drogi jezdne i plac postojowy. Organ wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca sporną działkę, została zbyta umową sprzedaży z dnia 14 września 1977 r., w związku z powyższym dla oceny przesłanek zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia - stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. - istotne są dwie daty: 14 września 1984 r. jako ostateczny dzień rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu przejęcia nieruchomości oraz 14 września 1987 r. jako dzień zakończenia realizacji celu. Organ stwierdził, że w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2006 r. ustalono, że w części przylegającej do ul. [...] urządzony parking, obejmujący również sąsiednie działki, otoczony jest żywopłotem. Za żywopłotem urządzono teren zabaw dla dzieci, a za kolejnym żywopłotem znajduje się skarpa, która zajmuje około 40 % powierzchni działki. W toku ponownych oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2011 r., stwierdzono, że sporna działka stanowi w części urządzony wyasfaltowany parking, na jej części znajduje się plac zabaw, a w części stanowi zaśmieconą skarpę porośniętą niepielęgnowanymi krzewami oraz wykonano dokumentację fotograficzną terenu, która stanowi załącznik do protokołu. Organ ustalił, że Wydział Gospodarki Komunalnej nie posiada żadnych dokumentów na temat placu zabaw znajdującego się na ww. terenie. Przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła terenów zieleni, które są włączone do bieżącej pielęgnacji w ramach utrzymania zieleni miejskiej oraz konserwacji skwerów i placów zabaw na gruntach Gminy Miasta. Zagospodarowanie działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta nastąpiło w latach 1977-1978 po zasiedleniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w czynie społecznym zorganizowanym przez Komitet Domowy. Piaskownica została wybudowana przez mieszkańców, natomiast zabawki postawiła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Ponadto wskazano, że od momentu użytkowania ww. terenu Spółdzielnia sprząta i pielęgnuje zieleń i krzewy, kosi trawę oraz utrzymuje w czystości część utwardzoną nie posiadając tytułu prawnego do terenu. Organ na podstawie przeprowadzonych dowodów ustalił, że istnienie parkingu w 1991 r., potwierdza wydana przez Urząd Miejski w G. informacja urbanistyczna nr [...] o przeznaczeniu terenu z dnia 18 listopada 1991 r. o wyrażeniu zgody na czasową zmianę funkcji (do 2 lat) istniejącego parkingu ogólnodostępnego przy ul. [...] o nawierzchni utwardzonej na parking strzeżony. Organ wskazał, że do akt sprawy pozyskał kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiącą część operatu technicznego [...] Na szkicu tym wyrysowany został przez geodetę parking. Operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów. Tym samym szkic polowy, jako część ww. operatu technicznego, stanowiący część dokumentu urzędowego korzysta z domniemania prawdziwości tego co jest w nim stwierdzone w myśl przepisu art. 76 k.p.a. Dokument ten potwierdza więc istnienie parkingu już w roku 1981 - czyli w dacie wykonywania pomiaru sytuacyjnego inwestycji. Zdaniem organu pierwszej instancji tylko niewielka część nabytej przez Skarb Państwa działki nr [...] przeznaczona była pod realizację inwestycji K. blok VI, na której zlokalizowany miał być parking. Ustalenie to prowadzi do wniosku, że pozostała część nabytej była zbędna na cel realizacji ww. inwestycji już w dacie jej nabycia. Przepisy, obowiązującej w dacie nabycia ww. działki, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w art. 5 stanowiły, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. Zgodnie z ust. 2 niniejszego przepisu, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. W ustępie 3 natomiast ustawodawca stwierdził, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Organ pierwszej instancji podzielając przywołane w uzasadnieniu decyzji poglądy sądów administracyjnych, że art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie wymagał, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy, podniósł, że brak takiej wzmianki - sam z siebie - nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu pierwszej instancji analiza wyrysu mapy wnioskowanego do zwrotu terenu, prowadzi do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, iż pozostała jej część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. Wobec faktu, że nabyta przez Skarb Państwa część działki nieobjęta planem realizacyjnym od początku była zbędna na cel jej przejęcia, nie jest możliwym zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości w tej części. Wyjaśnił, że ewentualny zwrot części nieruchomości, która była zbędna na cel wywłaszczenia już w dacie jej nabycia, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy część gruntu nabytego dla potrzeb realizacji inwestycji stała się zbędna na cel w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wobec powyższego w przypadku ustalenia, że część nieruchomości objęta planem realizacyjnym nie stała się zbędna na cel jej przejęcia, skutkuje to odmową zwrotu całej nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. tj. przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W toku postępowania ustalono, że umową sprzedaży z dnia 14 września 1977 r. została zbyta nieruchomość zabudowana m.in. budynkiem bliźniaczym, na której znajdował się również sad. Ustalenia te potwierdzają zarówno treść aktu notarialnego sprzedaży spornej nieruchomości, jak również zeznania jednego z wnioskodawców. Treść § 5 umowy sprzedaży stanowi, że wydanie nieruchomości nabywcy nastąpi w dniu dzisiejszym, tj. w dniu 14 września 1977 r. Wobec powyższego dla stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży, należy ustalić, czy do dnia 14 września 1984 r. rozpoczęto prace związane z realizacją celu, albo czy do dnia 14 września 1987 r. cel ten został zrealizowany. Organ wyjaśnił, że nie ustalił dokładnej daty, kiedy na nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celu jej przejęcia tj. budową parkingu, zrealizowanie celu przejęcia ww. nieruchomości tj. parkingu, nastąpiło najpóźniej w roku 1981 r., kiedy to geodeta dokonał pomiaru technicznego urządzonego parkingu. W ocenie organu na terenie spornej działki od co najmniej roku 1981 istniał parking, który był ogólnodostępny. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy parking w roku 1981 nie posiadał powierzchni utwardzonej. Pośrednim dowodem na istnienie parkingu o nawierzchni utwardzonej w roku 1981 są zeznania geodety dokonującego pomiaru parkingu. Geodeta wskazał bowiem, że powierzchnia parkingu była okrawężnikowana a nadto znajdowała się na nim kratka ściekowa, która nie jest stosowana na gruncie nieutwardzonym, gdyż nie można by było nadać kierunku spływu wody. Zdaniem organu fakt, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada do spornego terenu żadnego tytułu prawnego również nie ma związku z oceną przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. Brak jest bowiem normy prawnej, która wiązałaby przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia z ustanowieniem na danym terenie odpowiednich praw o charakterze rzeczowym bądź obligacyjnym. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że działka nr [...] o powierzchni 571 m2 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Prace związane z realizacją parkingu na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego element infrastruktury osiedla mieszkaniowego realizowanego pod nazwą K. blok VI rozpoczęły się bowiem w terminie siedmiu lat od zawarcia umowy sprzedaży spornego terenu oraz zostały zakończone w 1981 r., kiedy to geodeta wykonał pomiar sytuacyjno-wysokościowy m.in. obiektu osiedla K. blok VI. W niniejszej sprawie nie doszło więc do zaniechania realizacji zadania inwestycyjnego, co więcej zadanie to zostało zrealizowane i to z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym teren przejęty umową sprzedaży z dnia 14 września 1977 r. nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia, co implikuje konieczność odmowy jego zwrotu. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania przepis ust. 2 ww. artykułu, z uwagi na fakt, że pozostała część nieruchomości, która nie jest zajęta pod parking, już w dacie wywłaszczenia była zbędna na jego cel, wobec nie objęcia jej planem realizacyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. H., K. R. oraz F. R. W odwołaniu wskazano, że organ I instancji, oparł wydaną decyzję na domniemaniach, ponadto pominął istotne dla sprawy fakty i dokumenty, jak również podniesiono, iż w sprawie doszło do naruszenie przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. Wskazano na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ pierwszej instancji podnosił, że znaczna część nieruchomości była zbędna na cel realizacji inwestycji już w dacie jej nabycia. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2014 r., Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez H. H. oraz F. R. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 u.g.n., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Organ twierdził, że w akcie notarialnym z dnia 14 września 1977 r. wskazano, że "(...) przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu K.", co wskazuje na cel wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej na dzień orzekania o zwrocie, jako działka nr [...]. Wskazując na treść art. 136 ust. 1 u.g.n. organ wyjaśnił, że nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu, w tym przypadku akcie notarialnym. Cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. W sytuacji, w której na podstawie aktu wywłaszczeniowego trudno jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, należy go odczytać (doprecyzować) z uwzględnieniem innych dokumentów, np. treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, planu zagospodarowania terenu, itp. W ocenie organu odwoławczego ww. cel wywłaszczenia został określony w sposób bardzo ogólny, dlatego niezbędnym było posłużenie się zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, aby ustalić jaka inwestycja (budowla) miała powstać na wywłaszczonej działce nr [...]. Powołując się na dokumentację projektowo-kosztorysową, projekt Nr [...] obiektu "Blok VI w osiedlu K. w G.-Ch.", organ odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Z kolei analiza mapy planu szczegółowego nr [...] oraz mapy planu ogólnego nr [...], określającego teren oraz zakres inwestycji, pozwala sprecyzować, że część wywłaszczonej działki nr [...], przewidziana była pod drogę dojazdową do osiedla. Na pozostałej części, stanowiącej około 75 % powierzchni całej działki, w ogóle nie przewidziano żadnej infrastruktury związanej z osiedlem, gdyż nie została ona objęta granicami inwestycji. Organ ustalił, że z protokołu z oględzin z dnia 8 kwietnia 2011 r. oraz załączonych zdjęć przedmiotowej nieruchomości wynika, iż na działce zlokalizowany jest parking o nawierzchni asfaltowej z wydzielonymi miejscami do parkowania, który swoją powierzchnią obejmuje również przyległe działki. Parking otoczony jest żywopłotem, za którym znajduje się plac zabaw dla dzieci, z drabinkami oraz piaskownicą. Pozostała część działki stanowi niezagospodarowaną skarpę porośniętą krzakami. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci kopii szkicu polowego z podziału przedmiotowej nieruchomości (operat techniczny nr [...]), kopii szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego (operat techniczny nr [...]), kopii archiwalnej mapy ewidencji gruntów oraz kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 15 czerwca 2011 r., wynika, że od dnia wywłaszczenia na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie została zlokalizowana żadna budowla. Zdaniem organu odwoławczego istotnym w kontekście prowadzonego postępowania jest aby wszystkie zgromadzone dokumenty w sprawie były oryginalne lub poświadczone za zgodność z oryginałem. Dlatego, organ pierwszej instancji, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, powinien uwierzytelnić kopie ww. dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina Miasta w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na celowe zagospodarowanie działki nr [...] istniejącą infrastrukturą ani dokumentów potwierdzających prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działań dotyczących budowy parkingu, placu zabaw oraz organizacji zieleni w ramach inwestycji "Blok VI w osiedlu K. w G.-Ch.". Zgromadzony materiał w sprawie nie potwierdza też realizacji celu wywłaszczenia, jakim była droga dojazdowa usytuowana na części działki nr [...]. Nie można również – w ocenie organu odwoławczego - uznać istniejącej na przedmiotowej działce infrastruktury za infrastrukturę towarzyszącą tej inwestycji. Wskazując na poglądy sądów administracyjnych oraz doktryny prawa organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa jedynie w sytuacji, gdyby cel wywłaszczenia określony został w sposób tak ogólny, że w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości budynków (budowli) wymagałby doprecyzowania. Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy zaistniała konieczność doprecyzowania celu wywłaszczenia działki nr [...] organ wyjaśnił, że modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniająca jego charakteru. Inaczej mówiąc, nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Istniejący parking, plac zabaw dla dzieci oraz skarpa porośnięta krzewami w żaden sposób nie wyczerpują przesłanek wskazanych powyżej. Co więcej budowle znajdujące się na nieruchomości nie powstały w sposób zamierzony, gdyż ani Gmina Miasta ani [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie przedstawiły dowodów na celowe wybudowanie przedmiotowej infrastruktury w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Infrastruktura musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie przy okazji. Na potwierdzenie "okazjonalnego" powstania infrastruktury Wojewoda przywołał pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 28 marca 2007 r., w którym stwierdzono, że: "zagospodarowanie działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta nastąpiło w łatach 1977-1978, (...) w czynie społecznym zorganizowanym przez Komitet Domowy. (...) Od momentu użytkowania w/w terenu Spółdzielnia sprząta i pielęgnuje zieleń i krzewy, kosi trawę oraz utrzymuje w czystości część utwardzoną nie posiadając tytułu prawnego do tego terenu". Zdaniem Wojewody zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na działce nr [...] zrealizowany - przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty mogą świadczyć o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem uwzględnić powyższe rozważania organu odwoławczego i wziąć pod uwagę, że jeżeli w dalszym ciągu zebrany materiał dowodowy będzie wskazywał, że działka nr [...] powinna podlegać zwrotowi, w związku z treścią art. 217 ust. 2 u.g.n. w sprawie zaistnieje konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Z art. 140 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Wobec powyższego konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczny do wyjaśnienia, wskazany i opisany w uzasadnieniu niniejszej decyzji, zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta, wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. przejawiające się w braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie poprzez uznanie, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego dla działki nr [...] stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu; 2. art. 80 k.p.a. w związku z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 3. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 u.g.n. poprzez uznanie, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia W uzasadnieniu skargi Gmina Miasta wskazała, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. jest wyraźnie ograniczone dwiema przesłankami ustawowymi, tj. naruszeniem przepisów postępowania oraz koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wówczas, gdy organ ten albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., a więc przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Chodzi więc o sytuację, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyłącza przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie. W ocenie Gminy Miasta, z zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, na czym opierał swoje stanowisko Wojewoda, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynika, że organ pierwszej instancji zebrał obszerny materiał dowodowy, a więc jedyną przesłanką uzasadniającą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest konieczność sporządzenia operatu szacunkowego dla działki nr [...]. Zdaniem skarżącej powyższe nie uzasadniało przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia, co w konsekwencji spowodowało, że Wojewoda wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej Gminy sporządzenie operatu szacunkowego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż w tym przypadku wycena służy jedynie do określenia, czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu są zobowiązani byli właściciele lub ich spadkobiercy w przypadku orzeczenia o zwrocie, stosownie do art. 217 ust 2 u.g.n., nie przekracza 50% wartości tej nieruchomości. Operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania, a jego ewentualne sporządzenie na zlecenie organu II instancji nie pozbawia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy. Zdaniem skarżącej Gminy nie można uznać, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Skarżąca podzieliła w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazała, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod parking, a nie jak to wskazał organ odwoławczy pod drogę dojazdową do osiedla. Jednoznacznie wskazuje na to analiza decyzji z dnia 20 czerwca 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI. Założenia techniczno-ekonomiczne planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G.-Ch. z dnia 23 sierpnia 1973 r. stwierdzają, że jako jedno zadanie powstaną: cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz parking i mała architektura. Podobne wyszczególnienie obiektów zawiera dokumentacja projektowo-kosztorysowa sporządzona dla obiektu Blok VI w osiedlu "K." w G.-Ch., wykonanej przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego "A" G. - projekt nr [...] z lutego 1974 r. Pan szczegółowy realizacyjny osiedla "K." blok VI również przewidywał powstanie parkingu. W ocenie skarżącej Gminy okoliczność, że na dzień dzisiejszy nieruchomość jest wykorzystywana jako m.in. plac zabaw dla dzieci oraz jako skarpa nie ma znaczenia w kontekście przestanek zbędności nieruchomości zawartych w art. 137 u.g.n. Stąd również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania na temat modyfikacji celu wywłaszczenia pozbawione są podstaw faktycznych i prawnych. Skarżąca wskazała, że dla spełnienia zdefiniowanych w art. 137 u.g.n. przesłanek określających zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia bez znaczenia jest fakt urządzenia parkingu "w czynie społecznym". Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się kopia szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiąca część operatu technicznego [...]. Na przedmiotowym szkicu został wyrysowany parking. Geodeta A. Ch., który wykonał powyższy szkic, zeznał przed organem pierwszej instancji, że parking w roku 1981 (tj. w dacie wykonania szkicu) miał powierzchnie utwardzoną, okrawężnikowaną. Szkic polowy oraz zeznania świadka wskazują bezspornie na istnienie parkingu na działce nr [...]. Dodatkowo, jak wynika z założeń techniczno-ekonomicznych planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G.-Ch., opatrzonego klauzulą zatwierdzenia z dnia 23 sierpnia 1973 r. cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie obejmujące szereg elementów, między innymi parking. Zapis ten pozwala stwierdzić, że parking na części działki był planowany przed sprzedażą nieruchomości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że celem wywłaszczenia działki nr [...] było zbudowanie na niej parkingu oraz, że parking powstał do roku 1981. Wykonanie parkingu w czynie społecznym nie posiada znamion przypadkowości. Doświadczenie życiowe podpowiada, że wykonanie prac polegających na wyrównaniu terenu, utwardzeniu i okrawężnikowaniu wymaga znacznego nakładu pracy i środków, zatem musi być odpowiednio zaplanowane i wykonane. Takie prace nie mogą być wykonywane "przy okazji", jak twierdzi organ odwoławczy. Skarżąca Gmina podniosła również, że nie można w postępowaniu administracyjnym inicjatywy dowodowej przerzucać, jak to uczynił Wojewoda, na strony i z faktu nie przedstawienia dowodów, które to jest zobowiązany zebrać organ administracji publicznej, wywodzić dla Gminy Miasta niekorzystne skutki procesowe. Tym samym – w ocenie skarżącej - Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów art. 80 w zw. z art. 77 §1 k.p.a., co przejawia się w odmiennej niż to dokonał organ pierwszej instancji, a przy tym dowolnej ocenie materiału dowodowego z zakresie działki nr [...]. W ocenie Gminy Miasta całokształt materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji w sposób wszechstronny i wnikliwy wskazuje jednoznacznie, że cel wywłaszczenia w postaci parkingu został zrealizowany na nieruchomości, a tym samym Wojewoda dokonał ustaleń sprzecznych z treścią zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę Gminy Miasta Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 sierpnia 2014 r. wnieśli także H. H., K. R. i F. R. Wskazali oni, że dokumentacja zgromadzona w toku postępowania nie potwierdza realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie skarżących, Wojewoda jest w stanie we własnym zakresie przeprowadzić czynności zmierzające do potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2007 r., skarżący zarzucili, że wydanie decyzji kasacyjnej wpłynie na przedłużenie postepowania. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że z uwagi na konieczność dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego analizy obecnej sytuacji na rynku nieruchomości, w niniejszej sprawie powinien zostać sporządzony nowy operat szacunkowy, uwzględniający aktualne ceny transakcyjne. Sprawa ze skargi H. H., K. R. i F. R., zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 707/14, na mocy postanowienia tutejszego Sądu z dnia 8 grudnia 2014 r. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawa ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., przy czym przesłanki zastosowania ww. przepisu zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ocena organu I instancji, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza jej zwrot, nie jest właściwa i kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Za słuszne należy również uznać stanowisko organu II instancji, że konieczności sporządzenia operatu szacunkowego winna skutkować uchyleniem decyzji z uwagi na wagę tego dowodu i wymóg zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku H. H., K. R. i F. R. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.". Stosownie do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Z powołanego art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, bądź jak w niniejszej sprawie, w umowie zawartej w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą dokładnego ustalenia był cel dokonanego wywłaszczenia oraz kwestia jego realizacji. Art. 3 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, iż "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". W ust. 2 wskazanego przepisu ustawodawca wskazywał, że "na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla)". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ww. ustawy "ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W niniejszej sprawie do zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego doszło w związku z zamiarem realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego –osiedla mieszkaniowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji wynika, że przedmiotowa nieruchomość została opisana w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia 14 września 1977 r. jako wchodząca w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu K., a przy zawieraniu umowy okazano plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu tak określonej inwestycji zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 20 czerwca 1973 r., nr [...]. Decyzja ta zawierała klauzulę zatwierdzenia z warunkiem przedłożenia planów szczegółowych realizacyjnych zagospodarowania terenów poszczególnych zadań do akceptacji przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Załączona do tej decyzji kopia mapy jest niewyraźna, niemniej zdaniem Sądu z mapy tej zdaje się wynikać, że nieruchomość skarżącego miała być w całości objęta granicami inwestycji. Stopień czytelności mapy stanowiącej złącznik do decyzji zatwierdzającej ogólny plan realizacyjny nie umożliwia stwierdzenia, jakie miało być szczegółowe przeznaczenie nieruchomości. Granice realizacji inwestycji budowy bloku VI osiedla K. określone w planie szczegółowym nr [...], wyznaczone dnia 17 października 1977 r. obejmują natomiast jedynie część działki nr [...] (wówczas oznaczonej nr [...]) pod realizację tego zadania inwestycyjnego. Natomiast pozostała część działki, stanowiąca około 75% jej powierzchni, nie została objęta w planie granicami tej inwestycji. Na większości działki nie przewidywano wykonania budynków osiedlowych, ani też infrastruktury towarzyszącej osiedlu. Plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu wymagał sporządzenia planów szczegółowych, a w świetle treści planu szczegółowego znajdującego się w aktach sprawy, znaczna część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu około miesiąca po zawarciu umowy. Nie można wykluczyć, że pozostała część nieruchomości objęta byłą innym planem szczegółowym, jednak okoliczności ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Treść planu szczegółowego może zatem wskazywać, że większa część nieruchomości stała się zbędna na realizację celu wywłaszczenia, już w momencie określenia planem szczegółowym granic inwestycji. Podkreślić należy, że podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość była działką zabudowaną, a budynek mieszkalny w całości posadowiony był na tej części nieruchomości, która nie była w świetle mapy planu szczegółowego nr [...] potrzebna na realizację inwestycji. Zakres dokonanego wywłaszczenia w stosunku do treści planu szczegółowego budzi w niniejszej sprawie wątpliwości także z tego powodu, że wywłaszczeniem objęto nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, przy czym zakres ich wykorzystania w planie szczegółowym został określony podobnie do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sądowi jest wiadomym z urzędu, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...] i [...], Prezydent Miasta, decyzją z dnia 16 marca 2012 r. orzekł o odmowie ich zwrotu na rzecz J. A. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia 22 marca 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie, wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2013 r. Ponadto w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Prezydent Miasta, decyzją z dnia 29 listopada 2012 r. orzekł również o odmowie zwrotu na rzecz U. G. i M. G. Wojewoda decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 162/14, uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2014 r. Z lektury uzasadnień obu ww. wyroków wynika jednoznacznie, że wspólna była podstawa wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (objęta niniejszą sprawą), nr [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 162/14) oraz nr [...] i [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 338/13). Na części każdej z tych nieruchomości został ostatecznie urządzony jeden parking, a wywłaszczenie, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło w stosunku do każdej z tych nieruchomości w celu realizacji zadania inwestycyjnego Osiedla K. – Blok VI w G.-Ch. Tożsamość podstawy faktycznej wszystkich ww. opisanych spraw potwierdza zawarte w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pismo z dnia 9 lutego 2006 r. skierowane wspólnie przez wnioskujących o zwrot wszystkich ww. trzech nieruchomości do organu pierwszej instancji, a także pismo organu pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 2006 r., w którym zwraca się do Prezydenta Miasta o nadesłanie informacji i dokumentów dotyczących wywłaszczenia i lokalizacji inwestycji na wszystkich tych nieruchomościach. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe okoliczności wskazują na celowość spójności decyzji dotyczących tych nieruchomości. Niepożądaną, w świetle konstytucyjnej zasady równości obywateli, byłaby sytuacja, w której w oparciu o takie same przesłanki faktyczne, organ administracji publicznej podjąłby odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych podmiotów. Wskazać należy, że jeżeli z ustaleń organu wynikać będzie, że postępowanie wywłaszczeniowe zainicjowano w stosunku do całości przedmiotowej nieruchomości (i nieruchomości sąsiednich) mimo braku zamiaru realizacji celu wywłaszczenia na przeważającej części nieruchomości, organ winien ustalić czy w sprawie zaistniały przesłanki wywłaszczenia zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości przewidziane w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowił, że 1. Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. 2. Jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. 3. Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Zatem w sytuacji, gdy na realizację inwestycji konieczna była jedynie część nieruchomości, mogło dojść do wywłaszczenia całości nieruchomości w sytuacji, gdy pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, a właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie całości nieruchomości. W sprawie brak było podstaw do ustalenia, jak to uczynił organ I instancji, że pozostała dla właściciela część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele. Organ zajmując takie stanowisko, w żaden sposób nie uzasadnił dokonanej w tym zakresie oceny. Wyjaśnienia wymaga także czy pozostała część powierzchni działki byłaby niezgodna z normatywami powierzchni działki, o których jest mowa w cytowanym przepisie. Szczegółowy plan realizacyjny oraz plan sporządzone dla inwestycji Osiedla K. – Blok VI przewidywały na części przedmiotowej nieruchomości (ok. 25 %) drogę dojazdową do osiedla. Na planie szczegółowym na wszystkich działkach podlegających wywłaszczeniu zaznaczono jako przewidziany do realizacji ciąg komunikacyjny. Celu tak przyjętego nie można utożsamiać z realizacją parkingu dla pojazdów samochodowych, albowiem parking nie stanowi ciągu komunikacyjnego, pełniącego funkcję dojazdu do osiedla. Stanowisko organu I instancji, że do wywłaszczenia nieruchomości doszło w związku z zamiarem realizacji na niej parkingu jest sprzeczne z materiałem dowodowym, co słusznie podniesiono w decyzji organu odwoławczego. Nie można w konsekwencji powyższego zasadnie twierdzić, jak to przyjął organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, że celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie parkingu. Podkreślenia wymaga, że z części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że parking zaplanowano przy pawilonie (budynek nr [...]), a zatem w oddaleniu od przedmiotowej nieruchomości, zaś garaże i parkingi osiedlowe planowano zlokalizować po południowej stronie ul. [...] w skarpie, podczas gdy działka objęta postępowaniem położna jest po północnej stronie ul. [...]. Słusznie podkreślał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że infrastruktura towarzysząca realizacji osiedla musi być również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia. Analizując obowiązujące na dzień wywłaszczenia przepisy prawa, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, "niezbędność" o którym mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia. Zbędność nieruchomości należy zatem oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (umowy) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Jeżeli nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem, na który ją wywłaszczono, to żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości uzasadnia okoliczność, że obecnie nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na zamierzone cele publiczne. Nie kwestionując co do zasady stanowiska, że możliwe są korekty w ramach ogólnego celu wywłaszczenia zrealizowanej infrastruktury w stosunku do planowanej, podkreślić należy, że materiał zgromadzony do tej pory w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek była potrzebna na realizację rozwiązania drogowego, łączącego osiedle z drogą publiczną. Nie była natomiast niezbędna na budowę parkingu, który z resztą w bardzo dużym zakresie został zrealizowany poza granicami planowanego osiedla, wynikającymi z planu szczegółowego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 1505/03 wskazano, że niezbędność wywłaszczenia w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości to sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. (Lex nr 156820) Z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego okoliczności sprawy wynika, że realizacja osiedla mieszkaniowego w tym parkingu była możliwa, bez konieczności wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości. Wywłaszczenie to było bowiem niezbędne jedynie dla realizacji połączenia drogowego. Okolicznością bezsporną przy tym jest, że teren, na którym parking został urządzony, nie został przekazany Spółdzielni Mieszkaniowej funkcjonującej na przedmiotowym osiedlu mieszkaniowym. Tylko wówczas można byłoby zasadnie twierdzić, że parking został urządzony w celu zapewnienia potrzeb mieszkańców osiedla, a tym samym, że jest elementem infrastruktury tego osiedla planowanego do realizacji na omawianym obszarze. Wywłaszczona nieruchomość, na której urządzono parking pozostaje własnością Gminy Miasta. Ponadto z ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności towarzyszących powstaniu parkingu na części działki nr [...] wynikało jednoznacznie, że na nieruchomości tej przez szereg lat funkcjonował parking strzeżony, prowadzony przez osobę prywatną, nie zaś parking ogólnodostępny. Organ pierwszej instancji winien zatem uzyskać czytelną kopię mapy zawierającej granice planu ogólnego i ustalić czy poza znajdującym się w aktach sprawy planem szczegółowym, istniał inny plan szczegółowy obejmujący teren nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Po dokonaniu niezbędnych ustaleń organ winien uwzględnić dokonaną w wyroku ocenę prawną w zakresie interpretacji pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dodatkowo odnośnie badanych przez organ I instancji okresów realizacji celu wskazać należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano i inwestycję realizowano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr. 30 poz. 127 ze zm.) stanowiły bowiem, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawy w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11. (wyroki dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sąd podzielił stanowisko organu odnośnie oceny, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości ma istotne znacznie dla oceny ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania, wyznacza ono bowiem granicę zwracanej kwoty. Jest to zatem w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. W sprawie brak było możliwości odwołania się do operatu sporządzonego w 2007 r. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po upływie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat stwierdził brak możliwość jego potwierdzenia z uwagi na utratę aktualności zwartych w nim danych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.