I OSK 1420/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 288/14 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1420/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: K. S. wystąpiła w dniu 9 stycznia 2013 r. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności i kranu do kuchni. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżąca została wezwana przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. do dostarczenia w terminie 7 dni zaświadczenia potwierdzającego wysokość otrzymanego stypendium uniwersyteckiego za miesiąc grudzień 2012 r. Jednocześnie strona została pouczona, że nieusunięcie wskazanego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika za zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, skarżąca odmówiła jej przyjęcia w dniu 23 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. strona została zawiadomiona przez organ pomocy społecznej, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, pozostawia się go bez rozpatrzenia. W dniu 29 maja 2013 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z zażaleniem na niezałatwienie przez organ pomocy społecznej jej żądania z dnia 9 stycznia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Kolegium odmówiło uwzględnienia zażalenia i wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. bezczynność wynikającą z nierozpoznania jej wniosku w zakresie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego. Strona podkreśliła, że pomimo trwającego postępowania wyjaśniającego organ zaniechał samodzielnego pozyskania informacji o wysokości pobieranego stypendium socjalnego, pomimo że posiadał wiedzę na temat miejsca, gdzie skarżąca się kształciła. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej wyjaśnił, że strona odmówiła przyjęcia wezwania do usunięcia braku formalnego podania. W tej sytuacji koniecznym było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, albowiem dotknięty był on brakiem formalnym. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania nie powoduje, iż strona nie może domagać się stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym. Przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu I instancji wniosek skarżącej z dnia 9 stycznia 2013 r. spełniał wszystkie wymagania k.p.a. - zawierał oznaczenie osoby, która go złożyła wraz z jej adresem oraz własnoręcznym podpisem, a także w sposób jasny i zrozumiały zostało wyartykułowane żądanie strony. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika ponadto, aby wymogiem formalnym wniosku o przyznanie świadczenia było dołączenie do niego jakichkolwiek dokumentów, w szczególności takich, które zostały wskazane przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w wezwaniu z dnia 21 stycznia 2013 r. Dla skutecznego zainicjowania postępowania wystarczającym było zatem samo złożenie wniosku, który podlegał ocenie formalnej, wyłącznie w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przywołanym już art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Po stwierdzeniu, że skarżąca wypełniła te wymagania postępowanie wstępne winno dobiec końca, zaś organ pomocy społecznej zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie żądania strony oraz do wydania w tym zakresie decyzji. Jako, że pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie mogło wywołać zamierzonych przez organ skutków, Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. pozostaje w bezczynności, albowiem nie rozpoznał żądania strony w terminach przewidzianych w przepisach k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności zobowiązał organ pomocy społecznej do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Biorąc pod uwagę, w którym organ pozostawał w bezczynności, ale i okoliczność, że bezczynność organu powstała w wyniku wadliwej interpretacji przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. podniósł zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.. poprzez wydanie wyroku z określeniem obowiązku zamiast odrzucenia skargi z powodu nieważności postępowania oraz art. 63 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie posiadał zdolności procesowej, a zatem, nie przeciwko niemu powinna być kierowana skarga. Sąd może rozpoznać skargę, gdy brak jest formalnych przeszkód do jej rozpoznania, w pierwszej kolejności zbadaniu podlega dopuszczalność skargi pod kątem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Stronami postępowania zgodnie z art. 32 p.p.s.a. są skarżący i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a zatem organem, który powinien być wskazany w skardze jest Prezydent Miasta Ś. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że nie jest zasadne uznanie, że w sprawie nie znajdowało uzasadnienia art. 64 § 2 k.p.a., albowiem ustawa o pomocy społecznej nie wyłącza możliwości jego zastosowania. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. nie jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a więc organem, którego bezczynność podlega zaskarżeniu do sądu, a w konsekwencji organem, na który może zostać nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Z takim stanowiskiem skargi kasacyjnej należy się zgodzić. Stosownie do treść art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zadania w niej określone wykonują w gminach jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej. W myśl art. 110 ust. 7 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie to ma niewątpliwie charakter obligatoryjny. Z kolei w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zawarte jest ogólne unormowanie, zgodnie z którym decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei, z § 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 i 3 Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., nadanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] grudnia 2010 r. (Dz.Urz.Woj. Dolnośląskiego z 2011 r., Nr 13, poz. 159), Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej, którą kieruje i reprezentuje na zewnątrz dyrektor ośrodka, działający na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Ś. Na tle przedstawionej wyżej przepisów, zarysował się w orzecznictwie spór, czy wójt (burmistrz, prezydent) jest organem właściwym w sprawach z zakresu pomocy społecznej. I tak w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., I OSK 383/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z wynikającej z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej dekoncentracji kompetencji wynika, że wójt nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Według odmiennego poglądu, przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., I OSK 1158/12). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podziela drugie z wymienionych wyżej stanowisk. Upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie powoduje wyłączenia kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta ) do rozstrzygania wymienionych spraw, stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszym ciągu piastun funkcji określonego organu zachowuje swoje kompetencje a kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzje wyłącznie z jego upoważnienia i w zakresie jego kompetencji. To, że upoważnienie ma charakter obligatoryjny nie może skutkować utratą kompetencji przez właściwy organ. Kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie takiego upoważnienia nie staje się organem załatwiającym określony rodzaj spraw. Za takim stanowiskiem przemawia, na co trafnie wskazano w powołanym wyżej wyroku o sygn.. akt I OSK 1158/12, że okoliczności polegające na nieobsadzeniu stanowiska kierownika ośrodka pomocy społecznej, bądź okresowa niemożność wykonywania obowiązków przez powołanego kierownika, paraliżowałyby działalność organu, bądź powodowały, że decyzje w sprawach istotnych dla obywateli nie byłyby podejmowane albo dotknięte by były wadą nieważności. Skoro zatem organem administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Ś., z upoważnienia którego decyzje wydaje Dyrektor Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w Ś., to wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga powinna wskazywać jako organ, którego bezczynność zostaje zaskarżona właśnie Prezydenta Miasta Ś. z upoważnienia którego działał w sprawie wymieniony wyżej podmiot. W przypadku błędnego wskazania w skardze organu, rolą Sądu I instancji było podjęcie działania mającego na celu naprawienie tego błędu, który miał charakter oczywisty. Również rozstrzygnięcie zapadłe na podstawie art. 149 p.p.s.a. nakładające obowiązek wydania aktu, a będące skutkiem uwzględnienia skargi winno zostać skierowane wobec Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia właściwego organu, czyli Prezydenta Miasta Ś. Tymczasem postępowanie przed Sądem I instancji w sposób nieuprawniony, z naruszeniem art. 32 p.p.s.a., przeprowadzone zostało z udziałem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., a zaskarżonym wyrokiem Sąd zobowiązał ten podmiot do rozpoznania wniosku skarżącej. Sąd I instancji nie zażądał dokumentu, z którego wynikałoby udzielone przez Prezydenta Miasta Ś. upoważnienie do załatwiania spraw z zakresu pomocy społecznej, a mimo to zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do rozpoznania wniosku strony. Tym samym należy uznać, że postępowanie przed Sądem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 32 i art. 149 p.p.s.a., z udziałem podmiotu, który nie ma samoistnej, wynikającej z samego faktu kierowania ośrodkiem pomocy społecznej, zdolności sądowej. Nietrafne są natomiast argumenty skargi kasacyjnej, odnośnie zastosowania art. 63 i art. 64 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie przed organami pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym, zatem nie ulega wątpliwości, że zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. I tak, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wniesione przez skarżącą podanie spełniało powyższe wymogi., a brak jest przepisów szczególnych, które nakładałyby na wnoszącego podanie w sprawie z zakresu pomocy społecznej inne dodatkowe wymagania co do wniosku. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Skoro żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie nakłada dodatkowych wymagań co do podania, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie wymienionego art. 64 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione. Rozpoznając ponownie skargę K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po ustaleniu, czy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. posiada właściwe upoważnienie od Prezydenta Miasta Ś., podejmie rozstrzygnięcie właściwie określając organ zobowiązany do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na przyczyny, z powodu których wyrok uchylono.