IV SAB/Wr 288/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska - (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w rozpatrzeniu wniosku skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek K. S. (zwanej dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) z 9 stycznia 2013 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność i zakup kranu do kuchni. Jednocześnie strona dołączyła do wniosku zaświadczenie, że jest studentką [...] roku Wydziału [...] Uniwersytetu [...]. W oświadczeniu z 14 stycznia 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje oraz studiuje dziennie. Nie posiada żadnych dochodów, a otrzymywana z uczelni pomoc materialna nie może zostać uznana za dochód. Strona podkreśliła również, że nie korzysta z pomocy swojej matki oraz sama takiej pomocy jej nie udziela. Pismem z 21 stycznia 2013 r., nr [...], skarżąca – na podstawie art. 50 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) – została wezwana przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. do dostarczenia w terminie 7 dni zaświadczenia potwierdzającego wysokość otrzymanego stypendium uniwersyteckiego za miesiąc grudzień 2012 r. Jednocześnie strona została pouczona, że nieusunięcie wskazanego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika za zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, skarżąca odmówiła jej przyjęcia w dniu 23 stycznia 2013 r. Pismem z 11 lutego 2013 r. strona została zawiadomiona przez organ pomocy społecznej, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, pozostawia się go bez rozpatrzenia. Skarżąca, pomimo dwukrotnego awizowania, wskazanej przesyłki nie podjęła w terminie. W dniu 29 maja 2013 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem na niezałatwienie przez organ pomocy społecznej jej żądania z 9 stycznia 2013 r. Organ wyższego stopnia, po rozpatrzeniu zażalenia strony, odmówił jego uwzględnienia i wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy (postanowienie z [...] lipca 2013 r., nr [...]). W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego we Wrocławiu w dniu 7 listopada 2014 r., strona zarzuciła Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. bezczynność wynikającą z nierozpoznania jej wniosku w zakresie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego. Strona podkreśliła, że pomimo trwającego postępowania wyjaśniającego organ zaniechał samodzielnego pozyskania informacji o wysokości pobieranego stypendium socjalnego, pomimo że posiadał wiedzę na temat miejsca, gdzie skarżąca się kształciła. Zaskarżony organ, ustosunkowując się do twierdzeń strony skarżącej, przywołał przebieg postępowania w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, podkreślając, że strona odmówiła przyjęcia wezwania do usunięcia braku formalnego podania. W tej sytuacji koniecznym było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, albowiem dotknięty był on brakiem formalnym. Ponadto Dyrektor MOPS wskazał, że zażalenie wniesione przez skarżącą na bezczynność organu nie zostało uwzględnione przez SKO, które odmówiło wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu wyłącznie pod kątem legalności rozumianej jako zgodność z prawem materialnym i procesowym. Wprawdzie sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami, sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz bada daną sprawę administracyjną w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chociaż pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się w zasadzie jednolity pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2749/12, 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 348/13, 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 413/14). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy zauważyć należy, że pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania nie powoduje, iż strona nie może domagać się stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej – właściwy w sprawie której podanie dotyczy – pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 30/14 oraz teza przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Reasumując dotychczasowe rozważania należy zatem stwierdzić, że w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotą sporu pozostaje ocena czy pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania w efekcie nieusunięcia przez nią dostrzeżonych przez organ braków formalnych było działaniem dopuszczalnym, czy też organ zobowiązany był do samodzielnego wyjaśnienia wskazanej okoliczności a następnie wydania stosownego rozstrzygnięcia. Idąc dalej należy wobec tego stwierdzić czy podanie z 9 stycznia 2013 r. dotknięte było w rzeczywistości uchybieniami formalnymi, które wymagały usunięcia przez skarżącą. Podstawą prawną wezwania skarżącej do osobistego stawiennictwa celem przedłożenia zaświadczenia o wysokości stypendium socjalnego otrzymanego w grudniu 2012 r. był art. 50 oraz art. 64 § 2 k.p.a. Powołane przez organ pomocy społecznej przepisy stanowią jednakże dwie niezależne od siebie instytucje postępowania administracyjnego, które nie mogą być ze sobą utożsamiane, w szczególności, że wywołują odmienne skutki w razie niezastosowania się do nich przez wnioskodawcę. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów organ administracji publicznej może wyzwać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (art. 50 § 1 k.p.a.). Natomiast druga regulacja, tj. art. 64 § 2 k.p.a., wyraźnie stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym (poza brakiem adresu wnioskodawcy) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie również winno oraz być zaopatrzone w podpis wnioskodawcy. Wniosek skarżącej z 9 stycznia 2013 r. spełniał wszystkie wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego wymagania tj. zawierał oznaczenie osoby która go złożyła wraz z jej adresem oraz własnoręcznym podpisem. W sposób jasny i zrozumiały zostało również wyartykułowane żądanie strony, która wnioskowała o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na żywność oraz kran do kuchni. Również przepisy szczególne nie przewidywały innych wymagań formalnych właściwych dla podania składanego w przedmiotowym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego lub innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zarówno z zacytowanego przepisu jak i również z pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika więc, aby wymogiem formalnych wniosku o przyznanie świadczenia było dołączenie do niego jakichkolwiek dokumentów, w szczególności takich które zostały wskazane przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w wezwaniu z 21 stycznia 2013 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 20/12). Dla skutecznego zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie wystarczającym było zatem samo złożenie wniosku, który podlegał ocenie formalnej wyłącznie w zakresie spełnienia przesłanek o których mowa w przywołanym już art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Po stwierdzeniu, że skarżąca wypełniła te wymagania postępowanie wstępne winno dobiec końca, zaś organ pomocy społecznej zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie żądania strony oraz do wydania w tym zakresie decyzji. Niewątpliwie w toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego sprawą kluczową jest ustalenia kryterium dochodowego osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, bowiem – jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. – prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – co do zasady – przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 542 złotych przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Należy podkreślić przy tym, że działania organu w tym zakresie zostały już podjęte poprzez przeprowadzenie w dniu 14 stycznia 2013 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem – jak stanowi art. 107 ust. 1 u.p.s. – jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Nie należy również zapominać, że informacje mające znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczenia z pomocy społecznej mogą zostać pozyskane – niezależnie od woli strony – na wniosek pracownika socjalnego w trybie, o którym mowa w art. 105 ust. 1 u.p.s. Wobec powyższego nieprzedstawienie przez skarżącą zaświadczenia o wysokości stypendium socjalnego uzyskanego za miesiąc grudzień 2012 r. nie stanowiło braku formalnego jej wniosku, uniemożliwiającego wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Organ posiadał bowiem instrumenty służące pozyskaniu informacji na ten temat i mógł je zastosować, niezależnie od wiedzy i woli wnioskodawczyni. Ponadto warto zauważyć, że nawet wówczas gdyby pozyskane informacje wskazywały na nadmierne dochody skarżącej, ustawa przewiduje sytuacje (art. 41 u.p.s.), w których w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznane wnioskowane przez nich świadczenie. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że podanie inicjujące postępowanie w niniejszej sprawie spełniało wymagania formalne wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie skierowane do skarżącej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie znajdowało uzasadnienia w kontekście przepisów ustawy o pomocy społecznej i w efekcie było nieuprawnionym działaniem organu. Pozostawienie zatem podania bez rozpatrzenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło wywołać zamierzonych przez organ skutków prawnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wr 9/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 52/13). W związku z powyższym Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. pozostaje w bezczynności albowiem nie rozpoznał żądania strony w terminach przewidzianych w przepisach rozdziału 7 (załatwianie spraw) działu I (przepisy ogólne) kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednakże załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skompilowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Dla porządku należy wspomnieć, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Działając na podstawie wskazanych przepisów zaskarżony organ co prawda poinformował skarżącą, że jej podanie nie może zostać załatwione w ciągu jednego miesiąca z uwagi na toczące się postępowanie wyjaśniające, jednakże wyznaczony na 10 marca 2013 r. nowy termin rozpatrzenia sprawy, już upłynął. Natomiast czynność materialno – techniczna polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania okazała się bezpodstawna i jako taka nie mogła wywoływać zamierzonych przez organ skutków prawnych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności – zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. – zobligowany był do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu pomocy społecznej do rozpoznania wniosku skarżącej z 9 stycznia 2013 r., oznaczając termin wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia (materialnego lub formalnego) na 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W myśl art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. wraz z podjęciem orzeczenia w kształcie opisanym powyżej koniecznym okazało się również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie tej kwestii Sąd wziął pod uwagę nie tylko okres, w którym organ pozostawał w bezczynności, ale przede wszystkim okoliczność, że bezczynność organu powstała w wyniku wadliwej interpretacji przepisu art. 64 § 2 k.p.a., na podstawie którego pozostawiono podanie bez rozpatrzenia. Przekonanie organu o formalnym zakończeniu sprawy, potwierdzone w dodatku stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., świadczyło – zdaniem Sądu – że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze wskazane okoliczności orzeczono jak w sentencji.