II GSK 2439/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Komorniczej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1816/14 w sprawie ze skargi Rady Izby Komorniczej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Komorniczej w G. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1816/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Izby Komorniczej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 231, poz. 1376), powołał E. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Rada Izby Komorniczej w G. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc m.in., że posiada status strony w prowadzonym postępowaniu. Stwierdziła, że legitymacji procesowej samorządu komorniczego należy poszukiwać w przepisach statuujących zakres jego działania, a także w przepisach ustrojowych. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz w zw. z art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać rozpatrzony, gdyż pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zdaniem organu, żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Z art. 11 ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wprost wynika, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Udział samorządu komorniczego w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięć, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Komorniczej w G. nie zgodziła się z tym, że jest jedynie organem współdziałającym w prowadzonym postępowaniu. Jej zdaniem, wypełnianie przez organy samorządu konstytucyjnych i ustawowych obowiązków może także polegać na obowiązku uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych dotyczących poszczególnych komorników. Prima facie ustawodawca nie przyznaje Izbie Komorniczej prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie oznacza to, że samorząd komorniczy jako osoba prawna takiego statusu nie posiada. Na okoliczność posiadania interesu prawnego skarżąca powołała art. 17 Konstytucji RP, podkreślając, że brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika w praktyce oznaczałby, że uprawnienia samorządu komorniczego są jedynie iluzoryczne, z uwagi na brak możliwości kwestionowania nawet wadliwych decyzji organów administracji publicznej w zakresie osób, które np. nie spełniają kryteriów ustawowych. W ocenie skarżącej, te uprawnienia zostały uszczegółowione w przepisach ustawy i wynikają z pozycji ustrojowej samorządu komorniczego. Ustawodawca nie musiał wprost przyznawać uprawnień strony izbie komorniczej w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika, gdyż takie uprawnienie wynika bezpośrednio z przepisu prawa, bowiem dotyczy bezpośrednio składu osobowego samorządu zawodowego. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji zauważył, że z treści art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika, iż rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 ustawy, a rada właściwej izby komorniczej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a., zaś skarżąca jako organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Zdaniem Sądu I instancji, gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony, to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Rada Izby Komorniczej w G. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1816/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 79, 89 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, rozumiane jako niewłaściwie zaakceptowane przez Sąd zastosowanie tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że w ustalonych przez Sąd okolicznościach faktycznych sprawy, można przyjąć, iż Izba Komornicza w G. nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, gdyż przepis art. 93 ustawy nie obejmuje uprawnień do posiadania statusu strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że tylko uzyskanie przez samorząd komorniczy statusu strony postępowania umożliwia wykonywanie prawidłowej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika i pełną realizację zadań wynikających z ustawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. II GPS 1/14, skarżąca podniosła, że nie ma przepisu, który wprost zakazuje posiadania statusu organu współdziałającego i jednocześnie strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania E. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o "stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem w sprawie zachodzą przesłanki z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a." oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organ współdziałający w procesie wydawania decyzji, w trybie art. 106 k.p.a. nie jest legitymowany do wniesienia skargi na tę decyzję. Wynika to, w sposób oczywisty, z natury działania organu administracyjnego. Organ administracji publicznej działa, co prawda we własnym imieniu, bo jest stroną stosunków prawnych, które powstają wskutek jego władczych aktów lub czynności, ale to działanie jest działaniem w interesie państwa, zostaje zarachowane na rzecz państwa. Organ administracji publicznej nie jest zatem nosicielem własnych interesów (praw lub obowiązków). Należy jednak zwrócić uwagę na to, że w przypadku rady izby komorniczej mamy do czynienia z działaniem samorządu zawodowego, którego jednostka - izba komornicza ma osobowość prawną (art. 79 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Osoba prawna z istoty jest wyposażona we własne, odrębne prawa i obowiązki, działa przez swoje organy we własnym imieniu i we własnym interesie (bezpośrednio na własną rzecz), w tym sensie, że skutki tego działania realizują się bezpośrednio w jej sferze prawnej. W polskim porządku prawnym istnieje tylko jedna kategoria osoby prawnej, nie wyróżnia się odrębnych osób prawnych, działających na podstawie prawa publicznego, wykonujących zadania publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu, a więc w tym przypadku osobie prawnej, działającej według zasad przypisanych temu podmiotowi prawnemu a nie samorządowi zredukowanemu do podmiotu o statusie organu administracji publicznej. Do zadań samorządu zawodowego należy sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Nie oznacza to jednak, że jedynym wyrazicielem i reprezentantem tego interesu publicznego mogą być organy administracji publicznej, z natury działające w interesie publicznym. W systemie władzy zdecentralizowanej sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" może być także powierzone podmiotom samodzielnym, odrębnym ustrojowo czy funkcjonalnie do władzy państwowej. Powierzenie samorządowi zawodowemu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony czyni te powierzone kompetencje publiczne państwa własnymi uprawnieniami samorządu, nie naruszając istoty pieczy. Jest to prawo samorządu do samodzielnego, indywidualnego definiowania interesu publicznego i co za tym idzie - prawo do podejmowania przez samorząd we własnym imieniu działań zmierzających do jego ochrony. Nie ma zatem merytorycznej sprzeczności pomiędzy działaniem "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" i działaniem osoby prawnej, która z natury ma własne, indywidualne prawa i interesy. Na podstawie tych wywodów należy więc uznać za bezzasadne stanowisko Sądu I instancji, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Osoba prawna - izba komornicza (działająca przez radę będącą jej organem) ma wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy, w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji uprawnienie do zajmowania stanowiska, w formie opinii, w sprawie powołania komornika. To uprawnienie legitymuje ją do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w takich sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że dla zaprezentowanej oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej o odrębną podmiotowość prawną. Można ponadto powołać się na inne jeszcze powody mogące przemawiać za tym, że wyrażanie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wynika z tego, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny, pozakodeksowy przepis prawa. Takim przepisem przewidującym wydanie decyzji o powołaniu lub odwołaniu komornika po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej jest art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach. Trzeba go jednak interpretować z uwzględnieniem ust. 4 tego artykułu, według którego nie stanowi przeszkody do nadania dalszego biegu wnioskowi o powołanie (odwołanie) komornika nieprzedstawienie opinii w terminie 21 dni. Brak tej opinii w ostateczności nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji. Decyzja może być wydana bez opinii rady izby komorniczej. W piśmiennictwie wypowiadano się na temat tej regulacji wyrażając pogląd, że wydanie decyzji przez ministra sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu komorniczego. Ta zależność w rozumieniu uwarunkowania dopuszczalności wydania decyzji przez ministra od wyrażenia opinii przez radę izby komorniczej w tym przypadku nie zachodzi, ponieważ po upływie wspomnianego terminu minister może podjąć samodzielnie decyzję o powołaniu na stanowisko komornika. W konsekwencji opinie tego organu samorządowego nie powinny być traktowane jako opinie, a jakich mowa w art. 106 k.p.a. (M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornika sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego, nr 10-11 z 2007r.). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).