VI SA/Wa 1816/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Komorniczej w [...] (skarżącej w niniejszej sprawie) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. powołującą E. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 104 Kpa. oraz art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornika sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376; dalej "ukse."), powołał E. Z. (dalej zainteresowana, kandydatka) na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Rada Izby Komorniczej w [...] zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że powołanie zainteresowanej nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 4 Kpa., poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz pominięcie negatywnej opinii Rady Izby o kandydatce wyrażonej w uchwale z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i odmowę powołania zainteresowanej na stanowisko komornika sądowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, dodając, że posiada status strony w prowadzonym postępowaniu. Stwierdziła, że legitymacji procesowej samorządu komorniczego należy poszukiwać w przepisach statuujących zakres jego działania, a także w przepisach ustrojowych. Jak wskazała skarżąca, poza sporem pozostaje, że izby komornicze posiadają osobowość prawną (art. 79 ust. 3 in fine ukse.), zaś rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą (art. 92 ust. 1 ukse.). Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 Kpa. oraz w zw. z art. 10 i art. 11 ust. 1 ukse. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącą nie może zostać rozpatrzony, z uwagi na fakt, że pochodzi on od podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że sam art. 28 Kpa. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 Kpa., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Jak podkreślił Minister, z przepisu art. 11 ust. 4 ukse. wprost wynika, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Minister Sprawiedliwości, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że udział samorządu komorniczego w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięć, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Zaakcentował, że opinie organów samorządu komorniczego nie są dla Ministra wiążące i mają jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji. W skardze na wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Rada Izby Komorniczej w [...] zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 Kpa., poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 79 i art. 89 ukse. oraz art. 17 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania. Skarżąca nie zgodziła się z tym, jakoby była jedynie organem współdziałającym w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącej, legitymacji procesowej samorządu komorniczego należy poszukiwać w przepisach statuujących zakres jego działania, a także w przepisach ustrojowych. Wskazała, że izby komornicze posiadają osobowość prawną (art. 79 ust. 3 in fine ustawy), zaś rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą (art. 92 ust. 1 ustawy). W literaturze przyjmuje się, jak podała skarżąca, że "wszystkie organy samorządu komorniczego realizują dwa podstawowe zadania: reprezentują komorników oraz sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. Są to uprawnienia generalne, przyporządkowane na mocy art. 17 Konstytucji RP każdemu samorządowi osób wykonujących zawód zaufania publicznego" (tak: A. Machnikowska, Komentarz do art. 79 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Stan prawny: 2012.09.21, eLex, teza 9). Jednocześnie skarżąca wskazała, że wypełnianie przez organy samorządu konstytucyjnych i ustawowych obowiązków może także polegać na obowiązku uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych dotyczących poszczególnych komorników. Podkreśliła w tym miejscu, że w celu realizacji swoich zadań ustawodawca wprost przyznaje radzie izby komorniczej prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 74 ust. 1 ukse.). Prima facie ustawodawca, jak stwierdziła skarżąca, nie przyznaje Izbie Komorniczej prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie oznacza to, że samorząd komorniczy jako osoba prawna takiego statusu nie posiada. Skarżąca, odnosząc się do treści art. 28 Kpa., wskazała, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jej zdaniem, interes prawny w niniejszej sprawie posiada komornik, tj. zainteresowana, ale także skarżąca. Na okoliczność posiadania interesu prawnego wskazała przepis art. 17 Konstytucji, podkreślając, że brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika w praktyce oznaczałoby, że uprawnienia samorządu komorniczego są jedynie iluzoryczne, z uwagi na brak możliwości kwestionowania nawet wadliwych decyzji organów administracji publicznej w zakresie osób, które np. nie spełniają kryteriów ustawowych. W ocenie skarżącej, powyższe uprawnienia zostały uszczegółowione w poszczególnych przepisach ustawy i wynikają z pozycji ustrojowej samorządu komorniczego. Stwierdziła, że ustawodawca nie musiał wprost przyznawać uprawnień strony Izby Komorniczej w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika w zakresie jej właściwości miejscowej, gdyż takie uprawnienie wynika bezpośrednio z przepisu prawa, gdyż dotyczy bezpośrednio składu osobowego samorządu zawodowego. Na poparcie powyżej zaprezentowanego stanowiska skarżąca wskazała na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie zakwestionowały legitymacji procesowej organu samorządu do wniesienia skargi, a także legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Organ zasadnie bowiem uznał, że Rada Izby Komorniczej nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości powołującą zainteresowaną na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], gdyż nie służy jej przymiot strony w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie. Podzielając całość rozważań organu i jego rozumienie pojęcia "strony postępowania", jakim posługuje się art. 28 Kpa., którego naruszenie skarżąca bezzasadnie zarzuca, należy w szczególności podkreślić, że skoro zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Przepisu takiego, domagając się uznania za stronę w tym postępowaniu, skarżąca także nie wskazała. Zarzuciła w skardze naruszenie art. 79 i art. 89 ukse. oraz art. 17 Konstytucji uznając, że odmawiając jej przymiotu strony organ uniemożliwił jej wykonywanie obowiązku sprawowania nadzoru nad komornikami, a tym samym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Zarzut ten, w ocenie Sądu, jest bezzasadny, w szczególności brak jest podstaw, by z jego treści wyprowadzać wniosek co do istnienia po jej stronie uprawnienia lub obowiązku, który w świetle art. 28 Kpa. skutkowałby przypisaniem skarżącej statusu strony w tym postępowaniu. Zakres działania Rady Izby Komorniczej został określony wyczerpująco, a rada może wykonywać jedynie czynności określone w art. 93 ukse. Z powyższego wynika, że jej działania mogą być podejmowane wyłącznie w sprawach należących do tak określonego zakresu jej działania. Z treści art. 93 ust. 1 pkt 2 ukse. wynika, że rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 ukse., a rada właściwej izby komorniczej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 Kpa. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości, a organ współdziałający (skarżąca) ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 uznano, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 Kpa.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Podobnie w wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538/94 NSA stanął na stanowisku, że organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 283/05 podniósł, że organ samorządu zawodowego, który poprzez opiniowanie współdziała przy wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie art. 106 Kpa., nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze strony. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących powołania komornika na stanowisko przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ udział w takim postępowaniu na prawach strony wyklucza jej współdziałanie w trybie art. 106 Kpa. w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto decyzję o powołaniu (podobnie: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10). Można również w tym miejscu odnieść się do wyroku NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 966/12 i wskazać, że zakres działania rady izby komorniczej został określony w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji w sposób wyczerpujący i żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika ani też w inny sposób nie kreuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 Kpa., który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu w charakterze strony. W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony, to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 Kpa. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Zatem okoliczność, że samorząd występuje w tym postępowaniu tylko jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że służy mu status strony i wskazuje na to, iż w tych, a także innych zapisach ustawowych nie można dopatrywać się nawet zamiaru ustawodawcy co do uregulowania jej statusu w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika w sposób przez nią oczekiwany i przedstawiony w skardze. W świetle powyższego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 17 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zakres kompetencji przyznanych powyższym przepisem samorządom zawodowym, mający swoje przełożenie w art. 93 ukse., nie obejmuje uprawnień, z którymi skarżąca wiąże swoje twierdzenia o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu o powołanie zainteresowanej na stanowisko komornika. Skoro zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost udziału samorządu komorniczego jako strony w tym postępowaniu i żaden przepis nie przyznaje mu statusu strony, to postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją powołującą zainteresowaną na stanowisko komornika podlegało stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. umorzeniu. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem obowiązującego prawa. Ubocznie jedynie wskazać należy, że funkcje spełniane przez komornika jako funkcjonariusza publicznego mają charakter władczy. Jednocześnie komornik przynależy do samorządu komorniczego, który jest samorządem zawodowym typowym, gdy chodzi o wolne zawody wykonywane przez osoby zaufania publicznego, a zwłaszcza adwokatów i radców prawnych. Nie wykonuje jednak wolnego zawodu. Skoro komornikowi przysługują władcze kompetencje, gdyż jako funkcjonariusz publiczny upoważniony jest do prowadzenia egzekucji sądowej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to w sposób znaczący jego pozycja ustrojowa odróżnia go od przywołanych grup zawodowych. Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników, w przeciwieństwie do nadzoru sprawowanego przez organy samorządów zawodowych adwokatów, czy też radców prawnych, wobec tych grup zawodowych, sprawuje Minister Sprawiedliwości, przy czym nadzór ten nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu (art. 64 ust. 1 ukse.). Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów (art. 65 ust. 1 ukse.). W ramach nadzoru Krajowej Rady Komorniczej komornicy wizytatorzy mają prawo wglądu w czynności komorników, mogą żądać wyjaśnień oraz w razie stwierdzenia uchybień, zgodnie z art. 65 ust. 4 ukse., mogą wystąpić do sądu o wydanie zarządzenia w trybie art. 759 § 2. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.