II OSK 1061/15

Dnia 19 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Go 856/14 w sprawie ze skargi A. K. i S. K. na postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Go 856/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi A. K. i S. K. uchylił postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Zielona Góra nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta Zielona Góra zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] Spółka Jawna w Z. , pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólną halą garażową w części podziemnej na osiedlu [...] (kontynuacja II etapu) wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewidencyjny gruntu [...][...][...][...][...][...], w obrębie nr [...], przy ul. [...] w Z. Decyzja ta została doręczona A. i S. K. "do wiadomości". W dniu 12 maja 2014 r. do Prezydenta Miasta Zielona Góra wpłynął wniosek A. i S. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r., wraz z odwołaniem od tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podali, że 2 maja 2014 r. otrzymali decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 2014 r., z uzasadnienia której wynika, że organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną. Prezydent Miasta Zielona Góra, działając na podstawie art. 133 Kpa, przekazał powyższy wniosek i odwołanie Wojewodzie Lubuskiemu. Wojewoda Lubuski, powołując się na przepis art. 65 § 1 Kpa, pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. przekazał wniosek A. i S. K. Prezydentowi Miasta Zielona Góra wskazując, że należy traktować go jako wniosek o wznowienie postępowania. W związku z powyższym Prezydent Miasta Zielona Góra, wezwał wnioskodawców do uzupełnienia podania o wznowienie postępowania poprzez określenie daty, w której dowiedzieli się o wydaniu przedmiotowej decyzji oraz do wskazania przesłanki do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 Kpa. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawcy w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. wyjaśnili, że "w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy nie brali udziału jako strony postępowania, a o tej okoliczności dowiedzieli się w dniu 2 maja 2014 r". Prezydent Miasta Zielona Góra postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z 148 § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez wnioskodawców w dniu 7 marca 2014 r., decyzji z dnia [...] marca 2014, którą otrzymali do wiadomości, co zdaniem organu oznacza, że A. i S. K., składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 12 maja 2014 r., nie zachowali miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Lubuski po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że głównym dowodem w przedmiotowej sprawie są akta postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 2014 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu [...] Spółka Jawna w Z. Z akt tego postępowania wynika jednoznacznie, że decyzja została doręczona A. i S. K. w dniu 7 marca 2014 r. Zatem w tym dniu powzięli oni informację o istnieniu przedmiotowej decyzji. Tym samym termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją upłynął z dniem 8 kwietnia 2014 r. Natomiast wniosek A. i S. K. datowany jest na 9 maja 2014 r., wpłynął do organu w dniu 12 maja 2014 r. Został więc złożony z uchybieniem ustawowego termin u do jego wniesienia. W skardze na powyższe postanowienie A. i S. K. podnieśli, że ich pismo z dnia 9 maja 2014 r. zawierało wyraźny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Tymczasem organy administracji dokonały samodzielnej, bezprawnej przedmiotowej zmiany ich żądania. Wywodzili, że w sytuacji gdy nie żądali, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowienia postępowania, to organ administracji nie mógł wszcząć w tym zakresie postępowania z urzędu, zatem wydane postanowienia nie zostały oparte na przepisach prawa. Uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w pierwszej kolejności stwierdził, że fakt ostateczności decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz wywody skarżących o niebraniu przez nich udziału w postępowaniu bez ich winy, jednoznacznie pozwalały na przyjęcie, że w istocie właściwym trybem rozpoznania pisma skarżących z dnia 9 maja 2014 r. pozostawał tryb wznowienia postępowania. Niemniej jednak w ocenie Sądu organy obu instancji wadliwie uznały, że w okolicznościach sprawy doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa. Rozważając kwestię początku biegu jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa Sąd podkreślił, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, który może być uruchamiany wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. To oznacza, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie Sądu o ostateczności decyzji z dnia [...] marca 2014 r. skarżący powzięli informację w dniu 2 maja 2014 r. Jest to data w jakiej otrzymali, również tylko do wiadomości, decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 23 kwietnia 2014 r. umarzającą postępowanie odwoławcze. Taka data otrzymania decyzji Wojewody wskazana została zdaniem Sądu, przez skarżących już we wniosku o przywrócenie terminu. Przyjmując zaś ten dzień za dzień powzięcia wiadomości o decyzji ostatecznej tj. decyzji z dnia [...] marca 2014 r. należy uznać, iż termin z art. 148 § 2 Kpa został dochowany. Zdaniem Sądu, przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w kontrolowanym postanowieniu prowadziłoby do zaakceptowania sytuacji, w której przysługujący pominiętej stronie (podmiotowi uważającemu się za pominiętą stronę) termin do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikowania decyzji ostatecznych upłynąłby przed zaistnieniem ustawowej przesłanki warunkującej jego stosowanie jakim jest przecież ostateczność decyzji. Przyjęcie, że powinien być on liczony od dnia doręczenia skarżącym "do wiadomości" decyzji z [...] marca 2014 r. czyli od 7 marca 2014 r., przy uznaniu uzyskania przez nią waloru ostateczności w dniu 23 kwietnia 2014 r. czyniłoby iluzorycznym prawo skarżących do skorzystania z instytucji wznowienia postępowania. Tak liczony termin upłynąłby bowiem z dniem 7 kwietnia 2014 r. Sąd podniósł, że to niekonsekwencja działań Prezydenta Miasta Zielona Góra postawiła skarżących w sytuacji, w której znaleźli się w swoistej "pułapce". Z jednej bowiem strony organ nie uznał ich za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a więc za podmiot uprawniony do kwestionowana decyzji w postępowaniu odwoławczym, a z drugiej doręczył im wydaną w tej sprawie decyzję "do wiadomości". Tym samym, to z winy organu I instancji doszło do tak "wczesnego" rozpoczęcia biegu terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 Kpa, że upłynął on jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Z kolei organ odwoławczy, wprawdzie prawidłowo, z uwzględnieniem istotnych okoliczności sprawy, "odkodował" żądanie wynikające z wniosku skarżących z dnia 9 maja 2014 r., uznając iż chodzić może już tylko o wznowienie postępowania, jednakże zaakceptował wadliwe stanowisko organu I instancji o uchybieniu terminu do jego złożenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wojewoda Lubuski. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 148 § 2 Kpa polegającą na przyjęciu, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o ostateczności decyzji, nie zaś o decyzji w ogóle; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że postanowienie organu odwoławczego i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie były dotknięte wadami wskazanymi w zaskarżonym wyroku. Wskazując na powyższe Wojewoda Lubuski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że z faktu, iż wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych i należy do tzw. trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, nie można wyprowadzać wniosku, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej. Nie wynika to zadaniem organu z brzmienia powołanego przepisu, w którym mowa jest o decyzji, nie zaś o decyzji ostatecznej. Odrębną natomiast kwestią jest skuteczne rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, inną zaś ustalenie momentu dowiedzenia się – powzięcia informacji o wydaniu takiej decyzji, niekoniecznie poprzez jej doręczenie. Zdaniem organu niezasadne jest przyjmowanie w sprawie takiej konstrukcji prawnej, że bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania należałoby liczyć od dnia 23 kwietnia 2014 r. tj. od daty, w której decyzja organu I instancji stała się ostateczna, gdyż prowadziłoby to do fikcji prawnej i faktycznego przedłużenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co pozostawałby w sprzeczności z art. 148 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i S. K. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a. ustawy procesowej, które nie zachodzą w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, należało zarzuty skargi kasacyjnej uznać za nieuzasadnione. W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy został wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art.135 p.p.s.a. Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast norma art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej. Przesłanką zastosowania ww. unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 544/07, LEX nr 483200) określenie zawarte w normie art. 135 p.p.s.a. "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prawidłowo zastosował powyższe przepisy i zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Lubuskiego oraz postanowienie Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] lipca 2014 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu wszczętym na skutek pisma małżonków K. z dnia 9 maja 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 2014 r. o pozwoleniu na budowę, zakwalifikowanym w rezultacie jako wniosek o wznowienie postepowania zakończonego tą decyzją, złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w 148 § 2 Kpa. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o ostateczności decyzji, a nie o decyzji w ogóle. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że przedstawione przez Sąd I instancji stanowisko jest zgodne z poglądami doktryny i orzecznictwa. Podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Bieg terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa nie może się bowiem rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., II OSK 1113/10, ONSA WSA 2011, nr 6, poz. 131; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., VII SA/Wa 386/13, LEX nr 1352717, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu, po dniu w którym decyzja stała się ostateczna). Termin określony w art. 148 Kpa nie może rozpocząć swego biegu, dopóki postępowanie administracyjne nie zostanie ostatecznie zakończone; por. też: M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 148 Kpa, LEX/el. 2016, teza 4; P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis 2014, teza 3 komentarza do art. 148 Kpa). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sadu I instancji, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym pominięta strona, tak jak małżonkowie K., dowiedziała się o decyzji ostatecznej. Dowiedzenie się przez stronę o decyzji, o której mowa w art. 148 § 2 Kpa, nie dotyczy decyzji nieostatecznej. Gdyby przyjąć odwrotne założenie, to strona mogłaby znaleźć się w pułapce uniemożliwiającej zachowanie przez nią terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zatem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że za dzień powzięcia wiadomości o decyzji ostatecznej tj. decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 2014 r. należy przyjąć 2 maja 2014 r. bowiem w tym dniu skarżący otrzymali – do wiadomości, decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą postępowania odwoławcze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe bowiem nie tylko nie narusza przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ale - co ma zasadnicze znaczenie - zabezpiecza skarżącym zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślić bowiem należy, że ani przepisy procedury administracyjnej, ani żadne inne przepisy nie regulują wprost sytuacji, w której (również z winy organu) dochodzi do wczesnego rozpoczęcia biegu terminu o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa, tak że upływa on jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności decyzji, co do której strona żąda wznowienia postępowania. Wyrażeniu ostatecznego poglądu w tej sprawie towarzyszyć musi refleksja, że przepisy procesowe - i te stosowane przez organ administracji i te stosowane przez sąd administracyjny, poprzez ustanowienie określonych reguł i instytucji procesowych, mają na celu ochronę strony postępowania w sprawie wynikłej z relacji pomiędzy nią, a organem administracji, który jako rozstrzygający o prawach i obowiązkach strony jest w pozycji dominującej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.