VII SA/Wa 386/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz D. O. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASASDNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzja z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].06.2009r. zatwierdzającej spółce "[...]" Sp.zo.o. z siedzibą w [...] projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], budowę wjazdu na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w [...], nadbudowę kominów budynku położonego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek D. O. z dnia 05.05.2010 r. dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].06.2009r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2011r. Prezydent wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]06.2009r. o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę do wznowienia postępowania wskazano okoliczność wymienioną w art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Wnioskodawca wskazał, że jest właścicielem lokalu, którego ściana szczytowa z wykonanym w niej oknem położona jest bezpośrednio przy granicy z nieruchomością objętą ww. pozwoleniem na budowę. Realizacja budynku na terenie działki nr ew. [...] może spowodować brak możliwości korzystania z ww. okna. Zaznaczył należy, że ww. okno w przedmiotowej ścianie szczytowej jest jednym z dwóch okien przynależnych do pomieszczenia kuchennego i zrealizowane zostało na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...].10.1989r. W chwili obecnej toczy się w Głównym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze w związku z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].07.2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...].10.1989r., zezwalającej na wykonanie robót adaptacyjno-budowlanych, związanych z przebudową fragmentu dachu i dostosowaniu części strychu dla uzyskania dodatkowego lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku mieszkalnym, przy ul. [...] w [...]. Organ dalej wskazał, że w postępowaniu z wniosku spółki "[...]" z dnia [...].04.2009r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego stroną postępowania była min. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca czynnie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu występując jako pełnomocnik Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] ustanowiony na mocy pełnomocnictwa z dnia 27.04.2009r. Przy piśmie z dnia 24.07.2009r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] pozbawił Pana D. O. umocowania prawnego do reprezentacji Zarządu. Do reprezentowania interesów Wspólnoty Mieszkaniowej uprawnione są ich zarządy, co wynika z regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24.06.94r. o własności lokali (Dz. U. nr 85, poz. 388 ze zm.). Po dokonaniu analizy akt administracyjnych organ stwierdził, że argumenty wskazane we wniosku o wznowienie postępowania nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...].06.2009r. W konsekwencji nie dają podstaw do stwierdzenia, iż wniosek pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawo budowlane. Ponadto przy piśmie z dnia 10.06.2009r. wnioskodawca złożył wniosek o dopuszczenie do postępowania administracyjnego na prawach strony. Przy piśmie z dnia 18.06.2009r. tut. organ poinformował D. O. o fakcie wydania pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].06.2009r. Powyższe pismo zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 06.07.2009r. Biorąc pod uwagę powyższe, oraz treść art. 148 § 1 pkt 4 Kpa organ stwierdził, że nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Stosownie więc do art. 151 §1 Kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 Kpa. Odwołanie od ww. decyzji wniósł D. O.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 Kpa. Organ wskazał, że podnieść również należy, iż z brzmienia przepisu art. 148 § Kpa, wynika, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Termin ten może tym samym rozpocząć swój bieg, jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania. Konieczność zastosowania do przepisu art. 148 § 1 Kpa wykładni literalnej wynika z charakteru postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma bowiem charakter nadzwyczajny, co wyklucza zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów regulujących jego przebieg (por np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2009 r., sygn. aktll SA/G1 1195/09). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że D. O. o wydaniu decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., dowiedział się najpóźniej z pisma Urzędu [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. (k. 95 akt I instancji), doręczonego D. O. w dniu 6 lipca 2009 r. (k. 96 akt I instancji), a zatem termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania upłynął Skarżącemu z dniem 6 sierpnia 2009 r. Wniosek D. O. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wpłynął do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 22 marca 2010 r. Na wniosku wskazano oczywiście błędną datę, tj. 19 marca 2003 r. W aktach sprawy brak jest również koperty, w której nadano przedmiotowy wniosek, zaś na pieczęci kancelaryjnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie wskazano, że został on złożony osobiście. Powyższe uniemożliwia ustalenie precyzyjnej daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jednak z faktu, że we wniosku powołano postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wynika jednoznacznie, że wniosek ten nie mógł być złożony przed 14 października 2009 r. Powyższe czyny koniecznym uznanie, że D. O. nie dochował terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., co obligowało Prezydenta [...] do orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania, zaś na obecnym etapie sprawy obliguje Wojewodę [...] do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i umorzenia postępowanie pierwszej instancji. Ostateczne negatywne rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wznowienia, na wniosek D. O., postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., czyni bezprzedmiotowym zawarty w odwołaniu wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji, w trybie art. 159 § 1 Kpa. Skargę do sadu administracyjnego na ww. decyzję złożył D. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie praw i interesu prawnego skarżącego, wynikających z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz z ostatecznego postanowienia nr [...]., wydanego przez Prezydenta [...] dnia [...] .12.2011r. (postanowienie o wznowieniu postępowania) i wznawiającego na jego wniosek postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta [...] dnia [...] .06.2009r., a mianowicie: 1) oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na przesłankach z art. 148 § 2 k.p.a., stanowiących materię wcześniejszego postępowania administracyjnego i ostatecznie rozstrzygniętych pozytywnie dla skarżącego w postanowieniu o wznowieniu postępowania- co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.), a niezależnie od tego 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów: - art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic aktualnego postępowania ograniczonych do przyczyn wznowienia i do istoty wznowionej sprawy i nie obejmujących kontroli formalnej dopuszczalności podania o wznowienie- przy jednoczesnym braku rozpoznania sprawy w ww. właściwych granicach, - art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, iż prowadzenie postępowania we właściwym zakresie (rozpoznanie przyczyn wznowienia i istoty sprawy) jest bezprzedmiotowe, - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z treścią ostatecznego, prawomocnego i funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia o wznowieniu postępowania, 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 148 § 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia doręczenia skarżącemu pisma Urzędu [...] z dnia 18.06.2009r., nie zaś od dnia, w którym SKARŻĄCY dowiedział się o ostatecznym charakterze decyzji o pozwoleniu na budowę Wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie - w części orzekającej o umorzeniu postępowania w I instancji lub w całości, 2) o stwierdzenie nieważności lub uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] .10.2012r. znak [...] (decyzja poprzedzająca) - w części obejmującej rozstrzygnięcie w przedmiocie przesłanki z art. 148 § 2 k.p.a. lub w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli dotknięte ono zostało jedną z kwalifikowanych wad o których stanowią art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania jest zachowanie przewidzianego ustawą terminu, który w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania badane jest na etapie stadium wszczęcia postępowania, prowadząc albo do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, albo postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W przypadku nieprawidłowego uznania terminu za zachowany, wznowione postępowanie powinno zostać umorzone (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, lex nr 992498). W utrwalonym już orzecznictwie sądowym zauważa się że, jeżeli organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., ale uczyni to dopiero po wydaniu ww. postanowienia, to nie oznacza to, że organ zobowiązany będzie do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (II OSK 889/11 wyrok NSA W-wa 2012-09-13). Należy też wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zachowanie terminu do złożenia analizowanego podania powinno zostać udowodnione przez stronę, natomiast organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać jego zachowanie (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 572 oraz podane tam orzecznictwo, M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 736-737 oraz podane tam orzecznictwo). Organ administracji publicznej dochodząc do odmiennego przekonania odnośnie terminu, w którym, strona dowiedziała się o decyzji również powinien dowieść, dlaczego twierdzenia wnioskodawcy są w tym zakresie niezasadne i od jakiej daty podmiot ten wiedział o okoliczności prawnej stanowiącej podstawę wznowienia. Samo powzięcie przez stronę wiadomości o wydanej decyzji należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, organy II instancji błędnie uznał, że skarżący nie dochował miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że z art. 148 § Kpa, wynika miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Termin ten należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, ze miesięczny termin może rozpocząć swój bieg, jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania. Postępowanie to ma bowiem charakter nadzwyczajny, co wyklucza zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów regulujących jego przebieg (por np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2009 r., sygn. akt ll SA/G1 1195/09). Z poglądem tym mającym podstawowe znaczenie dla sprawy Sąd orzekający w niniejszej sprawie się nie zgadza. W myśl ar. 145 § 1 Kpa wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie postępowań zakończonych decyzją ostateczną. Wynika z tego, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu, po którym decyzja stała się ostateczna. Termin określony w art. 148 Kpa nie może rozpocząć swego biegu dopóki postępowanie administracyjne nie zostanie ostatecznie zakończone. Przyjmując wykładnię przedstawioną przez organ odwoławczy mogło by dojść do sytuacji, w której termin do złożenia wniosku o wznowienie upłynął zanim decyzja stała się ostateczna, co praktycznie oznaczało by pozbawienie możliwości skorzystania z tej instytucji. Za poglądem przyjmującym, że bieg terminu określonego w art. 148 Kpa nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem postępowania zwykłego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, a bieg terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. nie może się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną". (II OSK 1113/10). Podobne stanowisko zaprezentował w wyroku z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1905/12. W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało uznać, iż Wojewoda [...] orzekając w niniejszej sprawie oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowej wykładni przepisów postępowania (art.148 § 2 Kpa) skutkiem czego nieprawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej, jako złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa i w konsekwencji uznał, iż nie było możliwe w takiej sytuacji wydanie decyzji co do istoty po wznowieniu postępowania. Należy przy tym stwierdzić, że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie przesądza czy wniosek o wznowienie został przez Skarżącego wniesiony w terminie. Ustalenie tej podstawowej okoliczności wymagać będzie przeprowadzenia ponownej analizy okoliczności sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 148 Kpa jednak z uwzględnieniem stanowiska zawartego w niniejszym uzasadnieniu. Sąd z urzędu takiej analizy nie mógł przeprowadzić bowiem ustalenia organu odwoławczego ograniczały się jedynie do okoliczności zdeterminowanych przyjęciem błędnej wykładni przepisu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy uznać, że nie zasługiwały na uwzględnienie. Z uwag przytoczonych na wstępie tego uzasadnienia wynika, że dopuszczalne a nawet prawidłowe jest umorzenie postępowania w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., ale organ stwierdzi to dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).