II SA/Go 880/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M.M.-P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę. 1. W dniu 16 maja 2011r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M.M.-P. złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 55,21 ha. Składając wniosek strona zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. od 2010 roku. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie w/w wniosku w dniu [...] grudnia 2011 r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Na mocy tej decyzji M.M.-P. została przyznana płatność rolnośrodowiskowa w wysokości 90 684,00 zł. W dniu 24 kwietnia 2012 r. M.M.-P. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) powierzchni 55,21 ha. W dniach [...] września 2012 r. gospodarstwo rolne M.M. – P. zostało skontrolowane metodą inspekcji terenowej przez inspektorów Biura. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych dla działek rolnych A, C, D, E, F, G, H, I, J, K i L zastosowany został kod nieprawidłowości E7 oznaczający, iż nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz, U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym (tj. 125 szt./ha). W trakcie w/w kontroli na miejscu ustalono: - dla działki rolnej A, pow. deklarowana 29,26 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 1814 szt., - dla działki rolnej C, pow. deklarowana 1,41 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni – 28 szt., - dla działki rolnej D, pow. deklarowana 4,94 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 514 szt., - dla działki rolnej E, pow. deklarowana 12,66 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 1165 szt., - dla działki rolnej F, pow. deklarowana 2,00 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 108 szt., - dla działki rolnej G, pow. deklarowana 0,87 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 51 szt., - dla działki rolnej H, pow. deklarowana 1,00 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni – 61 szt., - dla działki rolnej I, pow. deklarowana 0,70 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 42 szt., - dla działki rolnej J, pow. deklarowana 0,55 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 32 szt., - dla działki rolnej K, pow. deklarowana 0,43 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 26 szt., - dla działki rolnej L, pow. deklarowana 1,20 ha, stwierdzona liczba drzew jabłoni - 70 szt. W związku z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli na miejscu oraz w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej, o której mowa w art. 11 ust. 1-5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że powierzchnia stwierdzona po kompensacji działek rolnych dla płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) wynosi 54,79 ha i jest mniejsza od powierzchni deklarowanej w ramach przedmiotowego wariantu tj. 55,21 ha. Stwierdzając, że na działce rolnej A, C, D, E, F, G, H, I, J, K i L nie jest zachowana minimalna obsada drzew i krzewów, o której mowa w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pomniejszył płatność rolnośrodowiskową w wariancie 2.10 zgodnie zapisami zawartymi w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów wysokość zmniejszenia wynosi 100%. W świetle ustalonych powyżej faktów w dniu [...] marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawczyni płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 342,00 zł z tytułu: Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne: wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) za działkę B o powierzchni 0,19 ha. Od tej decyzji strona nie złożyła odwołania, tym samym decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości stała się ostateczna. 2. W dniu 17 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do M.M.-P. informację o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W odpowiedzi strona wysłała wyjaśnienia w których opisała powód nieprawidłowości stwierdzonych w gospodarstwie. W związku z brakiem wpłaty w wyznaczonym terminie, w dniu [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 przyznanych M.M.-P. na mocy decyzji z [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Postępowanie powyższe zostało zakończone wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dnia [...] czerwca 2014 r. decyzji nr [...] o ustaleniu M.M.-P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 104 i 107 k.p.a., art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz z związku z § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., s. 8), § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.UENrL25, z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., s. 8.) W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg sprawy oraz wskazał, że z analizy sprawy z roku 2012, wynika, że na powierzchni 53,41 ha stwierdzono kod E7, który oznacza, iż na powierzchni tej nie została utrzymana minimalna obsada drzew. Z uwagi na stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla realizowanego w gospodarstwie wariantu 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych. 3. W dniu 3 lipca 2014 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wpłynęło odwołanie M.M.-P. reprezentowanej przez E.M. od decyzji organu I instancji. W odwołaniu pełnomocnik zobowiązanej podniósł, że w decyzji organ I instancji nie odniósł się do sytuacji faktycznej, a mianowicie nie wziął pod uwagę okoliczności, iż jego ciężka, długoletnia choroba ma podstawowy wpływ na stan plantacji. 4. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej § 1, § 2, § 4, § 9, § 27, § 28, § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. 368 z 23 grudnia 2006 r. ze zm., s. 15). Następnie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącej płatność rolnośrodowiskowa za rok 2011 w wysokości 90 648,00 zł. Zdaniem organu ze względu na fakt, że zobowiązanie M.M.- P. jest zobowiązaniem wieloletnim zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W świetle tego przepisu pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązuje od 1 stycznia 2011 r., zatem w ocenie Dyrektora uznać należy, że M.M.- P. zobowiązana jest do zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 w wysokości odpowiadającej kwocie przyznanej w 2011 r. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Z chwilą bowiem, gdy w gospodarstwie zostały stwierdzone nieprawidłowości dotyczące braku obsady drzew na powierzchni 53,41 ha, nastąpiła zmiana zasad realizacji podjętego zobowiązania wieloletniego w ten sposób, że jego dotrzymanie stało się niemożliwe. W opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR organ I instancji prawidłowo wskazał, że kwota płatności, która została nienależnie pobrana z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego wynosi 90 362,78 zł. Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów, a także nie podaje żadnych nowych informacji mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji organ wskazał, że nie zostały przedstawione przez stronę żadne nowe okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, kwestia okoliczności nadzwyczajnych czy kategorii siły wyższej uregulowana została w § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006. W pierwszym ze wskazanych przepisów wymieniono określone kategorie okoliczności, z powodu wystąpienia których zwrot otrzymanej pomocy nie będzie wymagany z uwagi na fakt, iż program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, a określone zdarzenie może nastąpić w drugim bądź dalszych latach realizacji programu, gdy choćby płatność za jeden rok realizacji została wypłacona, a w gospodarstwie wystąpi brak możliwości kontynuacji programu. W przepisie unijnym natomiast, poza wskazaniem określonych kategorii, w przypadku wystąpienia których częściowy bądź pełny zwrot pomocy nie będzie wymagany przez państwo członkowskie, wskazano, iż przypadki takie winny zostać zgłoszone organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent bądź upoważniona przez niego osoba będzie w stanie dokonać tych czynności. Organ wskazał ponadto, iż decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej M.M.-P. jako strona podpisała zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw. Jak wynika z akt niniejszej sprawy powyższe zobowiązanie również nie zostało przez stronę dopełnione. 5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu odwoławczego złożyła M.M.-P.. W skardze zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w gospodarstwie skarżącej zaistniały braki uzasadniające pomniejszenie przyznanych płatności rolnośrodowiskowych od 2011 r., choć nieprawidłowości zostały stwierdzone, mimo wcześniejszych kontroli we wrześniu 2012 r., - naruszenie § 27 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem przyjęcia, że skarżąca nie spełniła wymogów zakreślonych w rozporządzeniach w latach 2010-2011 uzasadniających przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, - rażące naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. przejawiające się brakiem zebrania całości materiału dowodowego, a nadto oceną zebranego materiału w sposób dowolny i uznaniem, iż w roku 2011 skarżąca nie spełniała wymagań ilościowych i jakościowych, - naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie pism stronie, mimo działającego w sprawie pełnomocnika, - naruszenie art 67 k.p.a. w zw. z art. 68 k.p.a. poprzez niesporządzenie z przeprowadzonych czynności protokołu w sposób rzetelny oraz przedstawienie go w sposób uniemożliwiający właściwe zapoznanie się z nim przez osoby biorące udział w czynnościach, - rażące naruszenie art. 7 k.p.a. przejawiające się naruszeniem zasady praworządności poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - rażące naruszenie art. 8 k.p.a., przejawiające się naruszeniem obowiązku pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli, - rażące naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie błędnych pouczeń oraz informacji o obowiązkach rolnika, okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie, przy składaniu wymaganego wniosku, skutkującego powstaniem szkody rolnika. Stawiając powyższe zarzuty M.M.-P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zarówno organ pierwszej instancji jak również drugiej instancji bezpodstawnie przyjęły, iż nieutrzymanie minimalnej liczby drzew miało już miejsce w 2011 roku, tj. w okresie, w którym skarżąca otrzymała kwotę w wysokości 90 362,78 zł tytułem realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Podkreśliła, iż przeprowadzona w tym czasie kontrola nie wykazała ilościowych braków w obsadzie drzewek, a jedynie doprowadziła do minimalnego zmniejszenia deklarowanego uprzednio obszaru obsady. Tym sam nie podzieliła stanowiska organów, iż stan stwierdzony w gospodarstwie istniał już od 2011 roku, zwłaszcza, że kontrola została przeprowadzona na terenie skarżącej w dniach 4-5 wrzesień 2012 r., zaś od początku roku do dnia kontroli zarówno uwarunkowania pogodowe, jak również plaga dokonanych kradzieży miała wpływ na wielkość obsadzonych drzew. Twierdzenia zaś organów, by ten stan istniał już uprzednio są bezpodstawne. Skarżąca zgodziła się, że stwierdzenie nieprawidłowości powoduje zmianę zasad realizacji podjętego zobowiązania. Podała też, że stwierdzenie to nastąpiło dopiero we wrześniu 2012 r. i dopiero od tego roku, zdaniem skarżącej, może być mowa o niewywiązaniu się z podjętego przez nią zobowiązania. Żądanie zaś zwrotu byłoby zasadne, gdyby również za ten rok otrzymała środki z tytułu wykonania planu rolnośrodowiskowego. Z tego też względu, w opinii strony, niewłaściwe ustalenia faktyczne doprowadziły do błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów unijnych regulujących wypłatę oraz konieczność zwrotu środków. Następnie skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że część pism doręczano w niniejszym postępowaniu bezpośrednio stronie mimo, iż w sprawie był ustanowiony pełnomocnik. Z tych też względów utrudnione było ustosunkowanie się do twierdzeń organu przez stronę oraz czynny udział w toczącym się postępowaniu. Odnosząc się w dalszej kolejności do postępowania organów I i II instancji skarżąca zaznaczyła, że nie udzielały one należycie, w sposób zrozumiały informacji o prawach strony skarżącej. Nie poinformowały o możliwości zgłaszania zastrzeżeń co do przeprowadzonych czynności, składania wniosków dowodowych. Udzielone pouczenia ograniczały się jedynie do możliwości wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARoiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącej koncentrują się wokół dwóch problemów: procesowego oraz materialnego. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe skarżąca formułuje ich wiele, część z nich opatrując nawet przydawką "rażące". W istocie jednak w postępowaniu nie zostały naruszone żadne gwarancje strony w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania i nie doszło też do uchybień w zakresie gromadzenia i ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów. 7. Odnosząc się generalnie do zarzutów stawianych organom wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu rolnośrodowiskowego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. 8. Ta konstatacja zasadniczo zmienia ocenę prawną, której skarżąca dokonuje na gruncie kodeksowym zarzucając niedopełnienie obowiązków, które nie obciążają w tak szerokim zakresie jak twierdzi strona, organu. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa procesowego. Decyzje i zawiadomienia je poprzedzające zostały doręczone umocowanemu w sprawie administracyjnej pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zachowała wszelkie gwarancje procesowe i wykorzystała dostępne jej środki prawne oraz składała pisma w odpowiedzi na decyzje procesowe organu. Skarżąca osobiście podpisała się pod treścią pouczeń zawartych w formularzach wniosków o przyznanie płatności. Nie ma również wątpliwości co do tego, że nie podważyła wyników kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu I instancji w dniach [...] września 2012 r. w gospodarstwie skarżącej (tzw. kontrola na miejscu) w obecności osoby upoważnionej przez skarżącą – A.M.. Wyniki tej kontroli - uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla realizowanego w gospodarstwie wariantu 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) nie zostały zakwestionowane, w konsekwencji czego zostały stwierdzone nieprawidłowości skutkujące wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Od decyzji tej skarżąca się nie odwołała. W toku kontroli i postępowania mającego na celu ustalenie przyczyny i wielkość nieprawidłowości skarżąca nie powoływała się na żadne okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność, w szczególności siłę wyższą. W postępowaniu zakończonym decyzją o pomniejszeniu płatności, jak również decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie, skarżąca nie wykazała, by zgłosiła wystąpienie szkody wywołanej siłą wyższą w trybie i terminie przewidzianym § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006. Podkreślić też należy, że trafnie organ przyjął, iż zgodnie z przepisem § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego pojęcie "stwierdzenia drobnych niezgodności" dotyczy wyłącznie wymogów określonych w przepisach o systemie wsparcia bezpośredniego i nie obejmuje wymagań dotyczących zobowiązań rolnośrodowiskowych (§ 2 ust. 1 pkt 3 i załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). 9. Jeśli chodzi o kwalifikację materialnoprawną trafnie organy przyjęły, że zobowiązanie M.M.-P. jest zobowiązaniem wieloletnim i zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Zgodnie z powołanym przepisem pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Z treści skargi można wnosić, że zdaniem skarżącej nieprawidłowości stwierdzone w kolejnych latach realizacji programu nie mają wpływu na wysokość pomocy przyznanej w latach (roku), w którym nieprawidłowości nie stwierdzono. Taka interpretacja prowadzi skarżącą do zarzutu, że wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2012 i dotyczące tego roku nie mogą prowadzić do nakazania zwrotu płatności za lata (rok) poprzednie, w których ten sam program był realizowany. Zdaniem organu tak nie jest. Ocena trafności rozstrzygnięcia wymaga odniesienia do powołanych przepisów, w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.), znajdującego zastosowanie w sprawie, gdyż postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu w życie tego rozporządzenia (por. § 46, § 58, § 59 rozporządzenia). Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno środowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 ). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię), zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizacje tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w sprawie), a rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, poprzez zmniejszenie obszaru, na którym winien realizować to zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Uwzględnienia wymaga ponadto powinność informowania Agencji przez beneficjenta o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej, wynikającą z zapisów pomieszczonych we wniosku o przyznanie płatności. W świetle przytoczonych przepisów i dodatkowych zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach (por. wyroki NSA z dnia 10 września 2013 r., II GSK 714/12 oraz WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., III SA/Wr 417/14, WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2014 r., I SA/Rz 211/14, WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, dostępne w bzie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 zasada zwrotowi wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. Ponadto wskazać należy, o czym wspomniano wyżej, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej podpisała oświadczenie, że: znane jej są zasady oraz tryb realizacji płatności i jest świadoma konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli oraz art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przewidujących, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Nie nastąpił również upływ dziesięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od dnia przelania na konto skarżącej płatności rolnośrodowiskowej. Sama zaś kwota zwrotu wynika bezpośrednio z decyzji przyznającej płatność za rok 2011. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. ----------------------- -20-