III SA/Lu 532/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na uchwałę Rady Gminy Dębowa Kłoda z dnia 16 września 2013 r. nr XXXI/158/13 w przedmiocie odwołania Skarbnika Gminy Dębowa Kłoda oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Rada Gminy D. K. odwołała I. S. z funkcji Skarbnika Gminy D. K. W uzasadnieniu uchwały podano, że I. S. w dniu 1 czerwca 2013 r. podjęła bez zgody Wójta i Rady Gminy pracę w jednostkach podporządkowanych, co stanowi konflikt interesów. Uchwałą z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Rady Gminy D. K. zmieniono uchwałę z [...] września 2013 r. w zakresie tytułu oraz podstawy prawnej. Pełnomocnik I. S. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z [...] września i [...] października 2013 r., podnosząc, że nie zachodzą przesłanki odwołania skarbnika, gdyż podjęcie przez I. S. dodatkowych zajęć dotyczących spraw finansowych w jednostkach organizacyjnych Gminy D. K., tj. Gminnego Ośrodka Kultury i Gminnej Bibliotece Publicznej nie stanowiło naruszenia zakazu wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami wykonywanymi przez skarbnika w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, ani zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy (art. 30 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych; Dz. U. z 2014 r., poz. 1202; dalej jako: u.pr.sam.). W odpowiedzi Rada Gminy D. K. podjęła uchwałę z [...] marca 2014 r., nr [...], odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że I. S. została powołana na stanowisko Skarbnika Gminy uchwałą z dnia [...] stycznia 2004 r. Od czerwca 2013 r. została zatrudniona na podstawie umów o pracę na czas określony (do grudnia 2013 r.) na stanowisku głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D. K. Wójt nie był informowany o tym fakcie, Skarbnik nie występowała o wyrażenie zgody w tym zakresie. Zaistniała sytuacja stanowi naruszenie art. 30 u.pr.sam., co uzasadnia odwołanie ze stanowiska. Gmina D. K. jest podmiotem, który utworzył wskazane samorządowe instytucje kultury. Z uwagi na przepisy ustawy o działalności kulturalnej oraz ustawy o finansach publicznych istnieje kolizja interesów gminy i instytucji kultury przy jednoczesnym zajmowaniu stanowiska skarbnika gminy i głównego księgowego instytucji kultury. Kolizja ta wynika z faktu udzielania przez gminę dotacji instytucji kultury. Ta sama osoba pełniła funkcję głównego księgowego podmiotu udzielającego dotacji, jak również głównego księgowego podmiotu, który dotacje otrzymuje. Skarbnik gminy uczestniczy w czynnościach prawidłowego rozliczenia i wykorzystania dotacji instytucji kultury, w której jest głównym księgowym. Art. 30 u.pr.sam. obejmuje pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, również zatrudnionych na podstawie powołania i wyboru. Ma zatem zastosowanie do skarbnika gminy. Projekt uchwały w sprawie odwołania skarbnika został wprowadzony do porządku obrad w dniu sesji z inicjatywy wójta. Zmiana porządku nastąpiła bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, zgodnie z wymogami ustawy o samorządzie gminnym. W skardze do sądu administracyjnego na uchwałę z [...] września 2013 r. pełnomocnik I. S. zarzucił naruszenie art. 30 u.pr.sam. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie skarbnika gminy było bezpodstawne, gdyż podjęcie przez skarżącą pracy nie wywołuje uzasadnionych podejrzeń o stronniczość lub interesowność jak również nie jest sprzeczne z obowiązkami wynikającymi w ramach pełnienia funkcji skarbnika gminy. Art. 30 u.pr.sam. nie wprowadza bezwzględnego zakazu podejmowania przez pracowników samorządowych dodatkowego zatrudnienia. Powierzony skarżącej zakres obowiązków został tak określony, aby wyeliminować wszelką ewentualną możliwość powstania konfliktu interesów dotyczących powierzonych spraw jak również godzin pracy. Ponadto w skardze podniesiono, że art. 30 u.pr.sam. odnosi się tylko do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, nie obejmuje natomiast pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, zastępców wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ani skarbników jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z faktu, że osoby zatrudnione na podstawie wyboru nie zostały w rozporządzeniu płacowym zaliczone do pracowników samorządowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. K. wniosła o jej oddalenia, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z konstytucyjnym i ustawowym określeniem funkcji sądownictwa administracyjnego w Polsce, wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne polega na kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie uchwał jednostek samorządu terytorialnego, przy czym kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem (art. 184 ust. 1 Konstytucji RP; art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014, poz. 1647). Sąd nie bada zatem celowości, czy słuszności zaskarżonego aktu, jego rola ogranicza się wyłącznie do zbadania zgodności aktu z prawem. Ocena legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały doprowadziła sąd do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, co musi skutkować oddaleniem skargi. Zasadniczą podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 30 u.pr.sam. (po zmianie dokonanej uchwałą z dnia [...] października 2013 r.). Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Sankcją za naruszenie tego zakazu jest rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy z pracownikiem, który dopuścił się tego naruszenia, względnie odwołanie ze stanowiska, co dotyczy osób, których stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie powołania, jak w badanej sprawie, w przypadku skarbnika gminy. Argumentacja skarżącej opiera się na dwóch zasadniczych zarzutach. Po pierwsze, dąży ona do wykazania, że nie zaistniały okoliczności opisane w hipotezie art. 30 ust. 2, czyli że nie doszło do naruszenia zakazu. Po drugie, argumentuje, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, nie obejmuje natomiast skarbników jednostek samorządu terytorialnego. Ów drugi zarzut, choć podniesiony w dalszej kolejności, wymaga rozważenia w pierwszej kolejności. Przyjęcie bowiem argumentacji skarżącej, czyniłoby zbędnym w ogóle rozważanie zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 1, skoro przepis ten w ogóle nie miałby być stosowany do skarbnika gminy. Sąd zauważa, że rzeczywiście, część doktryny zajmującej się tą problematyką, prezentuje pogląd, oparty na ściśle literalnej wykładni art. 30 u.pr.sam., zgodnie z którym przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Nie obejmuje zatem pracowników zatrudnionych na podstawie mianowanie i powołania, gdyż nie są oni do tej grupy zakwalifikowani według rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników (tak: S. Płażek, Komentarz do art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych, w: Prawo urzędnicze. Komentarz, red. K. W. Baran, LEX 2014, wer. el., pkt 2; A. Szewc, Komentarz do art. 30, w: Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, red. A. Szewc, Warszawa 2011, wer. el., SIP Legalis, pkt 2). Rozporządzenie, na które powołują się wymienieni autorzy to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786). Analiza załączników do rozporządzenia rzeczywiście wskazuje, że stanowisko skarbnika gminy jest wymienione w odrębnej tabeli III, gdzie wymieniono stanowiska w urzędach, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania. Z kolei wykaz stanowisk kierowniczych urzędniczych i stanowisk urzędniczych zawiera tabela IVB, dotycząca stanowiska, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę. Należy jednak zauważyć, że w doktrynie wyrażane jest także stanowisko przeciwne, głoszące, że zakresem podmiotowym art. 30 zostali objęci wszyscy pracownicy samorządowi, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, ma on zatem zastosowanie również do powołanych i wybieralnych pracowników samorządowych (por. H. Szewczyk, Zakazy i ograniczenia antykorupcyjne w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Samorząd Terytorialny, 11/2012, s. 65; A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 30, w: Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009, wer. el., Lex Polonica, pkt 1). Stanowisko to znajduje oparcie w wykładni systemowej, uwzględniającej treść ustawy o pracownikach samorządowych. Art. 4 ust. 1 wskazuje formy zatrudniania pracowników samorządowych, wymieniając wśród podstaw zatrudnienia powołanie, co dotyczy m.in. skarbnika gminy. Z kolei ustęp 2 wskazując stanowiska, na jakich zatrudniani są pracownicy samorządowi, bez względu na podstawę zatrudnienia, wymienia stanowiska: urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze, doradców i asystentów oraz pomocnicze i obsługi. Z połączenia tych dwóch regulacji płynie wniosek, że nie da się racjonalnie dokonać innej kwalifikacji, jak poprzez zaliczenie osób zatrudnianych na podstawie powołania do kierowniczych stanowisk urzędniczych w rozumieniu pragmatyki samorządowej. Idąc dalej za wskazaniami wykładni systemowej należy zwrócić uwagę na treść art. 30 ust. 2 u.pr.sam., który wśród sankcji z tytułu naruszenia zakazu określonego w ust. 1 wskazuje odwołanie pracownika. Sankcja ta może mieć zastosowanie wyłącznie do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru, a nie umowy o pracę. Przyjęcie pierwszego ze wspomnianych poglądów – zgodnie z którym art. 30 u.pr.sam. nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania lub wyboru czyniłby część ustępu 2 przepisem martwym (co zauważa A. Szewc, op. cit.). Fundamentalnym założeniem każdej wykładni przepisów prawa jest racjonalność ustawodawcy, nie można więc wykładać przepisu w taki sposób, który prowadzi do wniosku o nieracjonalności ustawodawcy, tworzącego przepisy martwe. Powyższe konkluzje znajdują oparcie również w wykładni celowościowej. Trudno znaleźć racjonalne argumenty wyjaśniające, dlaczego zakaz wykonywania zajęć godzących w obowiązku służbowe, wywołujące podejrzenia i stronniczość czy interesowność miałby dotyczyć np. sekretarza gminy, a już nie skarbnika. Wydaje się, że racjonalne są wnioski zgoła przeciwne, im więcej kompetencji i większa odpowiedzialność na danym stanowisku, tym bardziej wskazane są zakazy podejmowania określonych zajęć. Konkludując powyższe rozważania sąd stwierdza, że prawidłowa wykładnia art. 30 u.pr.sam. wskazuje, iż obejmuje on również skarbników gmin, zatrudnionych na podstawie powołania. Konkluzja ta pozwala przejść do analizy zagadnienia, czy w odniesieniu do skarżącej doszło do naruszenia zakazu wskazanego w art. 30 ust. 1 u.pr.sam., co skutkuje sankcją w postaci odwołania ze stanowiska. W tym kontekście należy zauważyć, że uzasadnienie uchwały z dnia [...] września 2013 r. jest mało precyzyjne, powołuje się na określone fakty, ale de facto nie odwołuje się wprost do przesłanek z art. 30 ust. 1 u.pr.sam. Podana w uzasadnieniu przesłanka "konfliktu interesów" w ogóle nie występuje w treści tego przepisu. Trzeba dopiero domyślić się, że podjęcie zatrudnienia przez skarżącą w samorządowych instytucjach kultury, które utworzyła Gmina zostało uznane za podjęcie zajęcia, które wywołuje uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Tak tok myślenia wskazuje uzasadnienie uchwały z dnia [...] marca 2014 r., którą udzielono skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do analizy problemu, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 u.pr.sam., sąd zauważa, że podana przez organ przyczyna – podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony (do grudnia 2013 r.) na stanowisku głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D. K., może być rozważana w kontekście podjęcia zajęcia wywołującego podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Użyte w art. 30 ust. 1 u.pr.sam. terminy "stronniczość" i "interesowność" mają charakter pojęć niedookreślonych. Nie jest możliwe ich abstrakcyjne zdefiniowanie, można jedynie zarysować pewne ogólne kierunki ich interpretacji. Nadanie tym pojęciom konkretnej treści, czyli wyjaśnienie, czy dany rodzaj zajęcia może wzbudzać podejrzenia stronniczości lub interesowności wymaga odniesienia się do całokształtu okoliczności danego, konkretnego przypadku. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, sposób sformułowania ustawowych przesłanek zakazu ("wywołujących uzasadnione podejrzenie") wskazuje, że nie jest konieczne wykazanie, że pracownik rzeczywiście działa w sposób stronniczy lub interesowny, chodzi tylko o możliwość zaistnienia takiej sytuacji (por. A. Szewc, op. cit., pkt 3, podobnie A. Rzetecka-Gil, op. cit., pkt 17). Omawiany zakaz ma przede wszystkim charakter profilaktyczny, a zatem może i powinien wyprzedzać realne wydarzenia (por. S. Płażek, op. cit., pkt 7). Ocena, czy doszło do naruszenia zakazu w konkretnej sytuacji powinna opierać się na rozważeniu relacji pomiędzy obowiązkami pracownika samorządowego na stanowisku, na którym jest zatrudniony w urzędzie oraz rodzajem dodatkowych zajęć, które podjął. Najczęściej do naruszenia zakazu z art. 30 ust. 1 u.pr.sam. będzie dochodzić w sytuacjach, w których istnieje ryzyko, że pracownik mógłby wykorzystać swoje kompetencje urzędowe w działalności, którą podejmuje dodatkowo. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że nie chodzi o wykazanie konkretnych zdarzeń, które miały taki charakter, ile o wykazanie, że takie niebezpieczeństwo racjonalnie istnieje. Wbrew zarzutom skarżącej argumentacja przedstawiona przez organ jest racjonalna i wskazuje, że relacje między obowiązkami i kompetencjami skarżącej na stanowisku skarbnika gminy oraz jej zatrudnieniem na stanowisku głównego księgowego w samorządowych instytucjach kultury utworzonych przez tą samą Gminę, stwarzają stan, w którym zachodzą racjonalne obawy o możliwość działania w sposób stronniczy i interesowny. Głównym problemem jest możliwość uzyskiwania przez instytucję kultury dotacji celowych z budżetu gminy (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; Dz. U. z 2012 r., poz. 406, ze zm.). Dojdzie w ten sposób do sytuacji, w której ta sama osoba jest odpowiedzialna za całokształt gospodarki finansowej instytucji kultury otrzymującej dotację, a jednocześnie w ramach obowiązków związanych ze stanowiskiem skarbnika gminy, będzie dokonywać czynności związanych z kontrolą prawidłowości wykorzystania dotacji, jak również całokształtu wykonania planu finansowego jednostki. Dochodzić zatem musi do połączenia roli kontrolowanego i kontrolującego. Podobny problem dotyczy całości gospodarki finansowej instytucji kultury. Należy zauważyć, że instytucja kultury jako jednostka sektora finansów publicznych, dla której organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek przedstawiania właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (w gminach: wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) informacji z przebiegu wykonania oraz sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego tej instytucji (art. 9 pkt 13, art. 265 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.). Znów powstaje więc niebezpieczeństwo połączenia, przynajmniej pośrednio, pozycji kontrolowanego i kontrolującego. Powyższa analiza prowadzi do konkluzji, iż nie można trafnie zarzucać Radzie Gminy D. K. naruszenia art. 30 u.pr.sam. poprzez odwołanie skarżącej ze stanowiska skarbnika gminy. Wbrew argumentom skarżącej, podjęcie przez nią zatrudnienia na stanowisku głównej księgowej w Gminnym Ośrodku Kultury oraz w Gminnej Bibliotece Publicznej w D. K., stanowiącej instytucje kultury, których organem założycielskim jest Gmina, stanowiło naruszenie zakazu z art. 30 ust. 1 u.pr.sam. i skutkowało sankcją określoną w ust. 2, to jest odwołaniem ze stanowiska. Oceniając legalność uchwały w sprawie odwołania skarbnika gminy należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) nie określają w ogóle kryteriów merytorycznych podjęcia takiej uchwały, wprowadzając jedynie regułę proceduralną, że odwołanie następuje na wniosek wójta (art. 18 ust. 2 pkt 3). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1469/04), wymóg wniosku wójta o odwołanie, ma chronić wójta przed podejmowaniem przez radę uchwał o odwołaniu lub powołaniu określonych osób na stanowisko sekretarza( a także skarbnika) wbrew jego woli. Wynika to z charakteru funkcji sekretarza oraz ustawowej możliwości powierzania mu przez wójta prowadzenia w jego imieniu spraw gminy. Wskazane osoby są pracownikami o wyjątkowym statusie zawodowym, zwłaszcza w kontekście zadań i funkcji organu wykonawczego i trudno byłoby przyjmować, że wójt mógłby być pozbawiony wpływu na obsadę tak istotnych w gminnej strukturze organizacyjnej stanowisk. Jeszcze raz należy podkreślić, że sąd administracyjny może dokonać oceny jedynie legalności zaskarżonej uchwały. Nie jest rolą sądu dokonywanie analizy, czy zastosowane w danym przypadku rozwiązanie było zgodne z kryteriami celowości czy słuszności. Pod kątem wymogów prawnych nie można zaskarżonej uchwale postawić skutecznych zarzutów skutkujących stwierdzeniem jej nieważności czy niezgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.